□张茂续

编者:当前,全省正在开展首批18个县(市、区)农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点工作,我市禹会区位列示范名单。本文作者通过对五河县一个村庄的调研剖析,思考成文,希望对关心乡村振兴和三农工作的人士能提供有益思考与借鉴。

农村闲置宅基地利用现状

因特殊的历史原因和社会制度,我国实行无偿性、永久性的农村宅基地使用制度。伴随着我国经济发展和城镇化的推进,大量农村剩余劳动力被不断地吸引进入城市,农村宅基地“空心化”、利用低效化、人均面积超标化问题日益突出。当前,我国有200多万公顷的农村居民点闲置用地,每年因农业人口市民化新增5.94亿平方米的农村闲置住房,严重制约农村经济发展。因此集约利用农村宅基地,实行宅基地有序退出,对脱贫攻坚、振兴农村“沉睡”资本有着重要意义。

五河县城关镇漴南村位于五河县城东北3公里处,北靠怀洪新河、南邻淮河,新104国道穿村而过,全村总面积6平方公里,下辖5个自然村、356户、1420人,系蚌埠市88个建档立卡贫困村之一,经济发展差、产业结构单一、底子薄,进城务工的农村劳动力众多,农村宅基地闲置现象普遍,使用效率令人担忧。

农村闲置宅基地退出成效分析

(一)换得村集体经济发展空间集约化

随着我国经济的快速发展,村集体经济得到进一步提升,但是在发展的过程中凸显出建设用地紧张、土地集约化利用程度低等问题。因此闲置宅基地有序退出,不仅可以控制村庄规模,避免村庄“摊大饼式发展”,而且可以提高宅基地的利用效率,通过增减挂或者置换村集体土地为村产业发展换得空间,促进发展村集体经济。

(二)村庄生活环境得到进一步改善

结合农村人居环境整治工作,闲置宅基地有序退出,将使村庄内无功能建筑,如废弃厕所、猪牛栏、倒塌农房等得到清理,由此可释放长期被浪费的土地资源以及集约土地。同时加强农村道路的网格化建设和公共基础设施投入,可使村庄生活环境得到明显改善,促进基础设施标准化建设和村庄面貌整洁化。

(三)缓解村集体经济发展用地紧张

国家政策的倾斜、乡村振兴的大力推进,使得近些年村集体经济发展迅猛,各种村产业不断发展。但也带来村集体经济用地紧张,导致多个需用地规模较大的产业无法落地。因此,宅基地的有序退出,能够换得村集体经济发展的空间,助力农村脱贫攻坚、乡村振兴。

漴南闲置宅基地问卷分析

笔者主要通过发放调查问卷和实地走访等方式对漴南村宅基地退出情况进行调查研究,其中完成198份有效调查问卷,调查对象为在家务农和外出务工留守群众,调查样本涵盖各个年龄段和各种学历人员,调研结果具有一定的代表性。

(一)漴南宅基地现状调查分析

一是“一户多宅”,宅基地面积超标现象较为普遍。通过问卷数据分析可推断,漴南一户多宅的现象存在较多。一户多宅很大程度上阻碍了农村集体用地集约化、节约化利用,并与有关法律法规和政策要求存在冲突。

二是“人走房空”,宅基地闲置现象严重。结合调查问卷的统计数据,整理分析可知,被调查地区的宅基地的使用效率都比较低。一户两宅、一户多宅的农户,绝大部分只有一套宅基地在使用,大部分进城务工农民的宅基地都处于闲置状态。

三是进城农民部分已经成为城镇居民或在城镇定居,但是并不愿意退出农村宅基地,造成农村闲置宅基地比较多。直到2014年,中央召开全面深化改革领导小组第七次会议,审议通过了《关于农村集体建设经营用地入市、土地征收,改革宅基地制度的若干意见》,全国选出来33个试点推行“三块地”改革。2018年中央一号文件给出了“引导部分农民自愿有偿退出”的政策方向,所以现阶段利用政策指引,引导农民自愿有偿退出宅基地,能够推动集体建设用地节约集约利用。

(二)漴南宅基地退出意愿分析

对农户的调查问卷进行分析梳理后得出如下结论:

首先,农户集中居住的意愿较高。通过集中居住,稳步推动宅基地退回工作,可以提升集约、节约利用农村建设用地的水平。

二是支持回收闲置宅基地的比例低。回收闲置宅基地,应采取审慎稳妥的态度,以尊重农民意愿为主,尽可能使宅基地回收制度、补偿标准制订科学化、系统化,尊重农户真实意愿,规避因闲置宅基地的回收,影响当地的和谐与稳定。

(三)农户的宅基地退出补偿意愿分析

经过对198户调查问卷进行归纳梳理发现:

闲置宅基地应以有偿回收为主。高达84.85%(168户)的农户选择由政府以补偿金或房屋置换闲置宅基地。

通过对数据的分析整理可以得出:

首先,村民在得到合理补偿前提下,较大比例村民愿意置换自己多余的住宅。所以如果管理者想尽可能多地回收无人居住的房屋,就需建立尽可能让双方都满意的补偿机制,充分尊重村民房屋所有权。

二是宅基地退出应以实物补偿为主。28.28%(56户)的受访户希望政府统一建设安置房,51.51%(102户)的受访户认为“在集中区有一块属于自己的宅基地并由政府或者集体建造”是较合理的补偿方式。20.20%(40户)的受访户表示如果补偿价格合理,可接受一次性现金补偿。

漴南宅基地退出存在的问题

(一)缺乏专门机构和统一系统的政策指引

在我市,闲置宅基地退出问题尚未引起相关部门重视,没有专门的机构与统一系统的政策指引,缺乏推进具体工作的权威文件,农村宅基地有序退出在实践中难度较大。同时,在最重要的补偿标准方面,缺少能被双方接受的科学公平合理的办法和制度安排。

(二)缺乏足够的经济支持

纵观各地的宅基地退出,最大问题在于资金。2017年金寨县作为农村宅基地制度改革试点,试行农村宅基地退出制度,在省政府支持下,金寨县通过土地增减挂钩获48万元/亩的高价,获得50亿转移支付资金,金寨县宅基地制度改革最大底气来自于外部资源的输入。但是,如今农村宅基地的退出不能简单与工程增减挂推进,金寨县宅基地退出消耗了巨大政策红利,没有财政支持是不可能完成的。宅基地实际退出过程中,对离散且面积较小的房屋难以通过二次建造达到预期效果。同时,宅基地退回补偿、村庄基础设施建设、房屋拆除与二次开发、拆迁安置补偿等支出,仅靠涉农项目资金、增减挂收益能否平衡是一个很大疑问。没有足够的经济支持,村庄闲置宅基地退出工作实施难度较大。

(三)农村社会保障体系的不完善

经过对漴南的实地走访和问卷分析发现,很多农户不愿意退出宅基地主要原因之一,是认为宅基地是其居家养老的保障。由于经济发展的不平衡,蚌埠地区农村社保配套政策跟进缓慢极易引起农户的后顾之忧。

对策和建议

(一)多方协同畅通退出路径

在充分考虑农村宅基地使用人群、居住面积、以及退出影响因素的前提下,摸清漴南宅基地现状,不同宅基地类型实行因地制宜退出办法:

一是超标一户一宅的,建议拆除超标庭院和不符合规划部分,原址重建或择址重建、缴纳有偿使用费等措施；二是一宅一户不合规划的宅基地,采取拆除或重建、自愿退出方式；三是一宅多户的,采取全部退出、多宅部分流出、多宅部分有偿使用或有偿退出；四是针对外迁户宅基地,若房屋存在,缴纳有偿使用费；若房屋灭失,则无偿收回。

同时,推动形成包含村庄基础建设、农业设施建设；择位竞价用地建房；整治复垦为耕地、林地规划的综合约束体系；以进城享受优惠政策和城市服务待遇、以资金或房屋置换闲置宅基地为引导；超出宅基地使用面积标准部分,推动建立有偿使用的压力机制。

(二)建立统一的城乡用地市场

由于城乡二元制的发展,导致城乡用地市场的不能统一运行,使农村宅基地的退出只能靠“招、拍、挂”方式,将得到的土地资源转化为用地指标,无论农户还是村集体组织都没有充分享有农村宅基地退出带来的收益。笔者支持建立统一的城乡用地市场,使农村土地与城镇土地同等入市,是推进农村宅基地退出最直接有效的办法。因此,建立健全公平、公正的市场价格体系,保护集体土地权益；将农村集体建设用地处于建设用地的重要市场中,在符合规划和用途管制的要求下,可适当放开宅基地抵押、出让或出租等流转,使农户更好行使宅基地收益权和处分权,更充分享受宅基地退出所带来的收益,有效保证宅基地退出农户的切身利益,进一步完善宅基地退出体制。

(三)注重实现三个联动

一是漴南宅基地的退出要根据自身实际。结合漴南贫困村的特殊性质,耦合漴南村产业发展以及美丽乡村建设的推进。通过学习巢湖三瓜公社的二次开发旧宅基地与村庄科学规划模式,争取通过闲置宅基地的退出带动漴南整体发展水平；二是充分利用社会资源,通过利用政府政策和资金支持,积极引进各类优质社会资本、更科学专业的规划,甚至可考虑成立合作社,退出宅基地农户或者村集体经济组织通过土地、人力、资本形式入股,参与经营与分红,为漴南发展带动源源不断的内生动力；三是坚持漴南区位优势和资源优势,坚持美丽发展,结合美丽乡村建设,叠加漴南生态和人文资源,学习三瓜公社将宅基地退出与民俗文化体验、休闲旅游、养生养老等融为一体,打造成五河“最美的后花园”。真正实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

(四)建立统一的农村住房保障体系

在对漴南198份有效问卷的分析中可看出,在反对回收闲置宅基地的农户中,79.8%(176户)的受访者认为最主要的原因是“宅基地作为农户主要的生活生产资料,兼具了养老功能”。究其原因,大多因为生活方式导致根深蒂固地将宅基地作为养老工具的思想,特别是生活水平一般的农户,宅基地就是他们最后的生活保障。因此,建立健全完善农村社保机制,为退出农户提供稳定有效的生活保障,是闲置宅基地退出过程中不可忽视的重要方面。完善农村合作医疗、新型养老保险、失业保险、社会福利,并轨城乡社保,为退出农户提供能够满足基本生产生活的保障,消除农户由于丧失宅基地而产生的后顾之忧,才能使农村闲置宅基地的退出工作更有效有序。