□任兰
城市是现代文明的象征,文明需要城市的培育和呵护。在现代化的快速路上,如何解决好城市发展中的新问题、新矛盾,引领全社会的文明风尚,考验着一个城市的治理水平。蚌埠继2017年入选“第五届全国文明城市”后,在2020年再次蝉联全国文明城市称号,实现了“两连冠”。这证明蚌埠在城市治理现代化道路上已初步探索出一些有效经验。对这些经验进行分析与总结,可以发现,立法先行是其中极为重要的一项治理之道。
以行政外力促成社会文明进步 及时立法,为城市管理执法赋权
2015年,蚌埠开始了历时三年的争创“全国文明城市”活动。重礼仪、讲文明、守秩序成为每一个蚌埠市民的责任担当。文明行为的养成非一日之功,人们长期以来形成的社会生活习惯很难在短时间改变。因此,加强城市管理,通过有力的管理力度,以行政外力促成社会文明转型,成为创城工作的主要方法。但我国的行政立法尚未完善,行政执法中的部分行政行为还缺乏统一的法律规范,城市日常管理工作长期存在执法主体不明、执法范围设置不合理、权责不明或职责交叉等问题。在全面依法治国的背景下,如何合法有效地开展文明城市创建,考验着政府的治理能力和水平。
城市治理体系和治理能力现代化有一项很重要的衡量标准,就是治理的法治化。法治化的首要前提是立法。2016年,市人大常委会将《蚌埠市城市管理条例》列入年度立法计划。本着问题导向,市人大常委会组织各方力量,对创城急需解决的突出问题和实践中缺乏执法依据的问题开启了立法设计。经过多次调研论证、征求意见、修改完善、审议讨论,前后历时一年半,《蚌埠市城市管理条例》在2017年7月28日获省人大常委会批准,并于2017年10月1日正式实施。几个月后,《蚌埠市城市管理执法条例》作为与之相配套的程序法,也开始实施。这两部城市管理的综合性法律,一是明确了城市管理的重点事项,结合创城工作要求,对城市道路和公共设施管理、车辆管理、摊点管理、广告设施和标识管理、施工场地管理等进行建章立制；二是对城市管理相关主体的职能责任进行明确界定,政府的管理、单位和个人的经营使用等活动都要依法而行；三是对职能部门权力行使进行边界划定,明确赋予城市管理行政执法部门行使综合执法权,细化规定了管理部门和执法人员的执法程序,并针对实践中经常出现的部门打架、相互推诿等情况,专章规定了执法协作,同时又以执法监督、法律责任等规定将城市管理行政执法权关进了制度的笼子。
2020年6月12日,省人大在蚌开展老年教育立法调研。资料图片
这两部法规,作为蚌埠市城市管理的“根本大法”,为蚌埠城市管理提供了法律遵循,为企业、个人的社会活动提供了行为规范,强化了管理机关的执法力度,预防了管理工作中的权力风险,从实体和程序两个方面,搭建起城市管理规范的基本框架,为之后蚌埠城市管理的专门立法奠定了法律基础。
城市管理应该像绣花一样精细 精准立法,向城市生活顽疾发力
很长一段时间,一些城市生活乱象让蚌埠市民不胜其烦。走在人行道上,遇到商家店外占道经营,不得不绕道而行；停车时,发现公共停车位被他人用地锁、栅栏等障碍物占用；小区散步时,不时遇到一些大型犬大声吠叫、横冲直撞；刚入住的新房,楼道里、房门上就被贴上了小广告；干净的路面,一辆辆渣土车呼啸而过后,处处尘土飞扬；到公园休闲放松,又被一支支健步走队伍的高分贝音响吵得心神不宁……
人们的这些烦恼,追根溯源,来自城市生活规范的模糊和匮乏。随着社会的快速发展,人们的生活环境、活动方式、企业经营模式等都在发生着变化。但社会规则很难同步跟进,在这样的间隔期内,许多行为就处于没有规则约束的自由化状态。如城市道路和公共设施的使用、车辆的停放、摊点的摆设、公共区域音响的使用、公共卫生间的管理、餐饮场所的油烟排放、户外祭祀等诸如此类的问题,由于规则的相对滞后,没有统一规范,无论是执法者,还是广大社会公众,只能以个体的理解来对这些社会事物进行判断,导致各方观点不一,执法、守法、监督等环节都呈现出较强的随意性和不确定性。经常出现有管理,但欠合理；无人管理,各行其道；多头管理,效能不足等治理问题。城市,本应让生活更美好,但若无视这些城市治理顽疾,不适用现代化的治理之道,人们就很难拥有切实的获得感与幸福感。
习近平总书记指出,“城市管理应该像绣花一样精细”。绣花,就是对城市管理工作所涉及的范围、职责、流程、标准和责任等做出全面详细的规定,用具体、清晰、可操作的规范取代粗放、笼统的要求。蚌埠的城市治理,在法治化的要求下,既要补足立法空白,又要避免粗放管理,只有用“绣花”的方式,制定出细密而清晰的规范,才能更好地指导社会实践。
2020年10月20日,为推进蚌埠市大遗址保护条例制订,市人大组织实地调研双墩遗址。 资料图片
为此,蚌埠立法开启了靶向治疗,遵循问题导向,以综合立法和专项立法相结合的方式,对城市管理顽疾进行了严密的立法规范。截止到2020年年底,蚌埠已出台11部地方性法规,对城镇绿化、景区保护、大气污染防治、犬只饲养、城市生活垃圾管理、公民社会生活行为等进行细化规范。目前,机动车停车管理的立法程序也已启动,与广大市民生活紧密相关的大事,将获得更科学、更安全的法规保障。
总结五年来的立法成就,可以看出,城市管理领域的立法在蚌埠地方性法规中的占比最高,达到77.8%。这充分说明:蚌埠对城市文明发展有强烈的渴求。立法机关敏锐地捕捉到了这种需求信息,锚定治理难题,即时行动,持续跟进,精准聚焦,建章立制,有效推动了蚌埠城市治理的法治化、文明化。如今,市民社会生活有了越来越清晰的行为指引,执法部门有了更加有力的权力保障,全社会法治意识得到了明显提升,蚌埠城市治理正快速向现代化发展方向迈进。
立法为了人民 立法依靠人民 民主立法,提升人民群众的幸福感
以人民为中心是习近平法治思想的核心观点。新时代,人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。地方立法能否积极回应人民群众新要求新期待,成为衡量地方法治工作的重要标尺。按照《立法法》的规定,设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。如何在有限的立法权限内,通过地方立法,培育法治文化,满足人民群众的新期待,是新时代城市治理必须要回答好的重要课题。
五年来,蚌埠市人大常委会牢牢把握住“立法为了人民、立法依靠人民”这个核心,坚持民主立法,及时吸纳人民群众的意见和诉求。通过确立立法项目,提升立法质量,完善法律文本,监督实施过程,做到了立法工作与群众生活的同频共振,使蚌埠市民的获得感大大增强。
一是通过各种方式倾听人民声音。在立法程序开启阶段,立法机关会向广大公民、法人和其他组织公开征集立法建议。蚌埠市人大常委会开通了征集立法建议的渠道,社会公众可以方便地通过信件、电话、传真或电子邮件等方式,对立法项目或法规草案提出意见建议。在立法草案形成过程中,市人大常委会通常会以座谈会形式,征求人大代表、政协委员、立法专家、街道社区和法规所涉及主体的代表意见。当法规草案修改完成后,立法机关会将草案文本向社会公开,收集社会公众对具体条文的修改意见。尤其是事关人民群众切身利益的法规,由于与群众生活息息相关,社会关注度高,公众参与立法的积极性较强,开门立法就成为完善法规十分重要的一个渠道。如2020年《蚌埠市电梯安全管理条例》的制定过程中,市人大常委会征求到的社会各界的修改意见和建议多达180条,涉及政府部门职责、电梯选型配置、使用与管理责任、费用承担、处罚标准等多方面内容。对这些意见建议的选取采纳,对法规的精雕细琢,必将强化立法后的执法、守法等环节的有序运行。
二是对准人民群众的社会关切。以立法回应人民群众最关心最直接最现实的权益,是我国社会主义立法的鲜明特征和突出优势。除了已经生效的法规和正在制定的法规外,十六届人大常委会又将交通建设工程监管、山林保护、秸秆禁烧禁抛和综合利用、医疗废弃物集中处理、餐饮服务行业环境污染防治、停车场建设与管理、物业管理、大遗址保护等项目列入立法规划。这些立法项目指向的社会问题,都与人民群众的日常生活息息相关。
近年来,人们对环境问题高度关注,在诸多环境问题中,大气污染一直是人们热议的话题。曾经一段时间,蚌埠的大气污染防治工作面临严峻压力,防控措施不到位、监管无抓手、执法不严、监管力度不强等问题亟待解决。虽然《大气污染防治法》等法律法规进行了严格的制度设计,但在具体工作中,还需要更加细化的实施办法予以指导。蚌埠市人大常委会急群众之所急,解政府之所困,迅速启动了实施办法的制定,经过一系列立法程序,《蚌埠市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》已于2019年2月1日起施行。有了法规的亮剑,“黑烟车”“黑烟炉”有了治理利器,渣土车无法再潇洒任性,建筑工地正向绿色方向转变,市民对油烟扰民的投诉在逐步减少。在生态文明建设中,人们拥有了越来越多的获得感。
在停车管理问题上,蚌埠近年来也遇到了治理瓶颈。随着机动车数量与日俱增,停车供需矛盾日益突出。尤其是公共停车泊位供给量不足,医院、中小学校、商圈、老旧小区周边普遍停车难。相反,还有一些停车场被挪用,闲置,资源浪费,没能起到供给调节的作用。停车问题成为不少蚌埠市民心中的“痛点”。百姓有所呼,立法有所应,市人大常委会及时将《蚌埠市停车管理条例》纳入年度立法计划。当前,已完成前期立法调研。党委关心、群众关注的社会难点问题有望得到改善和解决。
法律是成文的道德,道德是内心的法律 价值引领,推动城市治理的现代化
城市治理现代化必然包含城市生活的文明化,提高人的素质、推动人的思想方式、行为方式和生活方式的现代化转型,是城市治理工作的重要内容。文明城市创建使市民文明素养有了大幅度提升。但也要看到,市民文明习惯的养成是一个长期的过程,随地吐痰、高空抛物、机动车不礼让行人、公共场所大声喧哗、插队、抢座、楼道内乱堆乱放杂物等行为仍然不同程度地存在,仅靠个体的觉悟来完成文明的转型将是一个非常漫长的过程。与之相比较,以政府推动形成社会自觉的文明转型最契合我国国情。在精神文明建设上,改革开放以来,我国各级政府积累了丰富的经验,形成了诸多的工作方法。新时代,经济社会发生了深刻变化,推动社会文明进步呼唤新方法、新思维。党的十八届四中全会提出了全面依法治国的战略目标,将依法治国与以德治国相结合作为中国特色社会主义法治道路的基本原则。习近平总书记也多次讲到,“法律是成文的道德,道德是内心的法律”。现代法治和新型德治相结合的治国新思路,就是法德兼治、法德共治。法治作为现代化的治理方式,能够有力地促进道德的确立,能够对社会文明促进产生立竿见影的效果。
2020年10月15日,《蚌埠市大遗址保护条例》征求市民主党派、工商联意见建议。 资料图片
2018年5月,中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,明确提出,要探索制定公民文明行为促进方面的法律制度,引导和推动全民树立文明观念,养成良好行为习惯,提升社会文明程度。规划颁布后,全国一些城市相继开始了文明行为促进法规的立法活动。蚌埠作为安徽省第一批获得地方立法权的城市,也开始了相关的立法准备。2020年,中央文明办开始了评选表彰第六届全国文明城市和前五届全国文明城市的复查工作,其中一项必检项目就是《文明行为促进条例》的地方立法。为了落实中央精神,并确保蚌埠文明城市实现“两连冠”,2019年,《蚌埠市文明行为促进条例》的立法工作正式启动。历经立法调研、草案撰写、座谈讨论、审议通过等立法程序,《条例》终于在2020年8月1日正式施行。立法以“文明倡导”和“重点治理”为目标,对文明行为和不文明行为以清单的方式进行详细列举,尤其对蚌埠社会生活中常见的不文明行为进行仔细梳理,将不文明养犬、穿着睡衣出入公共场所、在公共场所散发广告、在公共区域私拉电线、以拉客方式招揽顾客等行为都纳入了禁止范围,为蚌埠文明创建工作提供了又一项重要的法律保障。更为可贵的是,《条例》用两个条款,倡导和鼓励了公民的26项文明行为,内容涉及社会生活的方方面面,如爱国主义教育实践、文物保护、职业道德、邻里关系、社区生活、网络秩序、师生关系、生态保护、婚丧嫁娶、公益活动、见义勇为、绿色出行、餐饮文明等。这些倡导立足现代文明标准,结合中国文化特质,既有传承,又有创新,具有鲜明的时代性和前瞻性。如果说禁止性条款是法规为人们划定的行为底线,倡导性条款则是法规向人们树立的道德高线。其以更加具体的行为指引,进一步阐释了社会主义核心价值观,更方便人们理解,更有利于实践,为社会文明进步提供了价值引领,为蚌埠走向治理现代化提供了德法结合的有力保障。
(作者系中共蚌埠市委党校公共管理教研部主任、副教授)
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蚌埠市人大及其常委会地方性法规一览
蚌埠市人大常委会自2015年获得地方立法权以来,已公布施行地方性法规11部,其中程序性规定1部,实体法规10部。具体如下:
1.《蚌埠市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》(市人民代表大会2016年1月10日通过,省人大常委会2016年3月31日批准,2016年6月1日起施行)；
2.《蚌埠市龙子湖景区条例》(市人大常委会2015年12月28日通过,省人大常委会2016年3月31日批准,2016年5月1日施行；市人大常委会2018年4月27日修改；市人大常委会2019年12月4日修订,省人大常委会2020年3月27日批准,2020年5月1日起施行)；
3.《蚌埠市城镇绿化条例》(市人大常委会2016年10月28日通过,省人大常委会2016年12月16日批准,2017年3月1日起施行；市人大常委会2018年4月27日修改,省人大常委会2018年6月1日批准)；
4.《蚌埠市城市管理条例》(市人大常委会2017年6月27日通过,省人大常委会2017年7月28日批准,2017年10月1日起施行)；
5.《蚌埠市城市管理执法条例》(市人大常委会2017年12月4日通过,省人大常委会2017年12月20日批准,2018年3月1日起施行)；
6.《蚌埠市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》(市人大常委会2018年10月31日通过,省人大常委会2018年11月23日批准,2019年2月1日起施行)；
7.《蚌埠市非物质文化遗产条例》(市人大常委会2018年10月31日通过,省人大常委会2018年12月21日批准,2019年3月1日起施行)；
8.《蚌埠市养犬管理条例》(市人大常委会2019年8月23日通过,省人大常委会2019年9月27日批准,2020年5月1日起施行)；
9.《蚌埠市城市生活垃圾管理条例》(市人大常委会2019年10月30日通过,省人大常委会2019年12月21日批准,2020年7月1日起施行；市人大常委会2020年8月27日修改)；
10.《蚌埠市文明行为促进条例》(市人大常委会2020年4月29日通过,省人大常委会2020年7月1日批准,2020年8月1日起施行)。
11.《蚌埠市电梯安全管理条例》(市人大常委会2020年10月29日通过,省人大常委会2020年12月24日批准,2021年3月1日起施行)。
(本版图片及链接资料由市人大常委会提供)
