□任兰

□编者按

近期,《蚌埠日报》1版持续关注了龙子湖污染问题。5月24日,在《解决龙子湖排污问题　地方法可否借他山之石?》一文中,市委党校副教授任兰从专业角度谈了地方法在城市河湖保护中的作用。此次,她执笔再次以法治的视角,补充细化了专访中的观点,更全面地探讨了城市污水排放的治本之策。

【核心观点】

◇对污水排放进行精细化立法是实现污水排放治理的迫切需要

◇要使地方性法规落地生根,不浪费来之不易的立法成果,就要在法规落地上设计系统方案,通过流程化管理,对法规运行进行系统维护

◇群众想监督而不知如何监督,透视出环境保护监督体系的短板

◇通过公益诉讼,督促行政机关履行职责,追究污染者的民事责任,定能化解一些长期无法解决的环境问题

龙子湖是蚌埠极为宝贵的生态资源,是蚌埠这座山水园林城市的标志性景观。呵护这一片净水,是全体蚌埠人的责任。但近期龙子湖排污问题的曝光,让大家感受到了深切的排污之痛,也引发了对水体保护的思考。标本兼治、综合治理是环境保护的治理之策。在重拳治污的同时,迫切需要对污水排放治理的长效机制进行深入思考,寻求更加科学有效的治理之策。

2015年,蚌埠市第一部地方性法规《龙子湖景区条例》诞生。《条例》对龙子湖景区已经存在和可能出现的问题,进行了严密的制度设计。但徒法不足以自行,立法只是法治的起点,它需要与执法、司法、守法各环节协调运作、有机衔接。对比于法规制定,法规实施是一个更加复杂和艰巨的系统工程。法治体系是否完整、执法主体是否主动,法治信念是否确立,法治权威是否发挥,都会对法规的效力产生巨大的影响。如果严格的《条例》堵不住污水排放,其背后一定是法治运行中出现了问题。探寻法治梗阻的病因,对症施策,以更细化的制度设计、更有力的法规实施,畅通治理血脉,向污水排放亮剑,是龙子湖污水治理的治本之策。

法网恢恢　疏而不漏

目前,规范污水排放的法律、行政法规与部门规章有:《水法》《环境保护法》《水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《淮河流域水污染防治暂行条例》《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等。这些法律、法规、规章从不同侧面对城市污水排放进行了法律规制,使我国污水排放实现了有法可依。但也要看到,立法的滞后性、操作性不足、细化不足的缺陷也制约着这些法律法规效力的发挥。仅依据现有规范,难以做到污水排放的精细化治理。

《龙子湖景区条例》为了弥补上位法缺陷,在第十九条明确:“景区应当实施雨污分流,限期完善雨污分流制管网设施规划和建设,任何单位和个人不得向龙子湖水体排放生产、生活污水。”这一条款对龙子湖污水排放进行了立法禁止。但污水禁排需要两个重要的前提条件,雨污分流的管网建设和单位个人污水排放的严格监管。缺失任何一个条件,都会弱化法规的效力。城市排水是一项专业化工程,需要统一规划、配套建设,需要建立分流排放制度、排水许可证制度等运营管理的制度体系,同时还要对设施维护和监督检查进行细化安排,清晰责任主体及相关后果。即要解决谁来做?做什么?怎么做等问题。这些内容,仅靠一部《龙子湖景区条例》难以容纳。

习近平总书记指出,“城市管理应该像绣花一样精细”。所谓绣花,就是对城市管理工作所涉及的范围、职责、流程、标准和责任等做出全面详细的规定,用具体、清晰、可操作的规范取代粗放、笼统的要求,通过量化、细化城市管理目标,实现主体协同化、手段技术化,治理规范化。

十几个污水管道,背后是一系列科学的制度设计和细化的权责分工。在城市治理法治化的要求下,对污水排放进行精细化立法是实现污水排放治理的迫切需要。当前,全国有3个省、13个设区的市出台了城市排水的地方性法规。这些法规吸纳了近年来环保治理的最新经验,细化了上位法,切合地方实际,实施情况良好。蚌埠市可以借鉴这些经验,对我市城市排水进行专项立法,为水环境执法提供明确的法治规范。

力施良法　以行善治

“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”法规制度的生命力在于执行。虽然我市污水排放相关法规有待细化和健全,但现有条例中的相关制度如若能够得到严格执行,则污水滚滚流的现象也会得到很大遏制。要使地方性法规落地生根,不浪费来之不易的立法成果,就要在法规落地上设计系统方案,通过流程化管理,对法规运行进行系统维护。

法规落实首先要解决谁来做的问题。可以通过专项部署,要求相关执法机关、司法机关、普法机关制定法规实施具体办法,分解职责任务,将落实法规的工作具体化、项目化、清单化。

为了杜绝不作为问题,可以建立法规实施情况报告制度。即在法规施行后的一定期限内,由负责法规实施的各单位向市人大常委会书面报告法规实施情况。这些法规“体检报告”要在人大常委会网站公布并公开征求社会意见。如相关单位不报告,市人大常委会可组织人大代表对该单位进行专题工作询问。这样一来,人大常委会可以对法规实施部门形成有效监督和约束,并获得法规立改废的有力依据。而执法部门也能够就实施中发现的问题,及时与人大常委会沟通互动,研究解决方案。这项制度相当于为法规设立一个“检验阀”,能够快速发现问题并及时处置,解除法规实施的隐患。

监督推动地方性法规的贯彻落实,还要运用一项重要的权力——人大常委会执法检查。栗战书在2018年《大气污染防治法》执法检查组第一次全体会议上强调:“人大执法检查就是‘法律巡视’,是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把‘利剑’”。围绕大局、贴近民生、突出重点,是当前执法监督工作的基本要求。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在治国理政的突出位置。在这样的时代背景下,市人大常委会开展《龙子湖景区条例》等环境保护的地方性法规的执法检查,正是践行“四个意识”、做到“两个维护”的法治表达。

信息公开　社会监督

龙子湖排污口在哪儿?排放水质是否合格?发现污水排放如何向相关部门举报?这是许多市民心中的疑惑。龙子湖景区的游人是最天然的监督者,但苦于信息渠道的不畅,面对污水排放,只能痛在心头口难开。群众想监督而不知如何监督,透视出环境保护监督体系的短板。

注重激发群众有序参与的力量,形成美丽中国全民行动的格局,是党的十八大以来推进生态文明建设的一个鲜明特色。打赢污染防治攻坚战,治理污水排放,不能仅靠党委政府,还要坚持全民共治、源头防治,通过广大人民群众的知情、参与、表达、监督,用一双双眼睛发现问题,用一次次上报,将污染消灭在萌芽状态。以最强大的“绿色合力”,共同保护蚌埠人民挚爱的这片湖泊。

在污水排放信息公开工作中,　一些省市已走在了全国的前列。西安聘请了环保“社会监督员”,对全市环保工作监督检查。济南在污水主要排放口悬挂排污企业的二维码信息,方便公众快捷知晓。青岛在所有排污口设置排污口标示牌,详细显示排污口编号、排放去向、监督举报电话等信息,便于公众监督和执法监察。

龙子湖景区排污治理可以参考这些城市的做法,在排污口附近,以标示牌、电子显示屏等简单直观的方式,将污水排放的基本信息及监督方式公开,方便市民监督举报。还可设立举报奖励制度,通过物质奖励和精神奖励,增强市民参与环境治理的积极性。在提升公众生态环境保护意识的同时,构建更加严密的龙子湖保护法治监督体系。

公益诉讼　守护碧水

守住环保底线,司法不能手软。2015年,新环保法实施,新法打开了环境公益诉讼的“闸门”。按照新法规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。从近年来的公益诉讼情况看,我国有700多家适格环保社团,但愿意并且能够提起诉讼的组织只有个位数。这是因为环境公益诉讼专业化程度高、调查取证难,需要足够的财力支持,完全依靠民间力量提起生态环境损害赔偿诉讼,还只是杯水车薪。

党的十八届四中全会后,在环境公益诉讼领域,有一支特别的力量作用越来越突出,这就是检察机关。2018年,全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件。检察机关通过提起行政公益诉讼和民事公益诉讼,既可以监督行政机关,也可以追究侵权人的责任。对破解环境保护执法困境,制约环境污染违法行为,具有重要意义。

在龙子湖污水排放治理中,社会团体、检察机关如能积极介入,通过公益诉讼,督促行政机关履行职责,追究污染者的民事责任,定能化解一些长期无法解决的环境问题,实现与生态环境部门的协同执法,共同筑牢龙子湖水体保护的法治防线。

(作者为中共蚌埠市委党校副教授,市人大常委会法律和立法顾问,本报专家团成员)