□张 勇
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近年来，随着城乡居民收入水平的不断提升，城乡居民的消费呈拓展升级趋势，尤其是“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”被提出之后，越来越多的城市居民重新审视乡村价值的多元性和农业功能的多样性，积极响应号召并走出城市、重返乡村，农业的休闲观光、文化体验、健康养生、科普教育等多种功能和乡村的多重价值被深入挖掘出来，从而为推动传统农业与其他产业融合发展创造了有利条件。十九大报告提出实施乡村振兴战略，并明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字总要求，为新时代背景下解决“三农”问题明确了方向和目标。
宅基地的资产潜力将被充分激活
乡村振兴，产业兴旺是重点，而产业兴旺的关键在于拓展农业的多种功能、挖掘乡村的多重价值，推进乡村资源全域化、多元化增值，加快培育乡村地域的新产业新业态，促进乡村产业融合发展。未来城市和乡村将融合为一个有机体，城乡融合发展的空间格局正在形成，这为乡村生产空间、生活空间和生态空间（“三生空间”）的重构与优化、搭建乡村产业融合发展新载体、实施乡村产业融合发展新模式带来了机遇，为推动城乡生产要素跨界配置、推动城乡融合发展增添了新动能，将进一步促进各类人才、技术、资金等要素流向广大乡村地域和农村新产业新业态，而土地要素是促进乡村新产业新业态发展的基本要素，流向乡村地域的各种要素均需要以土地要素为空间载体，农村土地的合理利用和优化配置在促进乡村产业融合发展中具有牵一发而动全身的功效。
在乡村振兴背景下，宅基地不仅是农村发展的重要资源，同时也是推动乡村产业融合发展的重要空间。随着农村一二三产业交叉融合，宅基地的资源资产潜力将被充分激活。
农村房屋闲置或废弃现象较为普遍。资料图片
尤其是在宅基地“三权分置”改革背景下，拓宽农民宅基地和农房使用权的流转范围，在保障农户宅基地资格权和房屋财产权的前提下，积极探索和支持由村集体及其成员采取自营、入股、出租、合作等方式放活宅基地和农民房屋使用权，并有条件地探索向参与乡村振兴的非本集体经济组织成员开放宅基地和农房使用权流转市场，进一步丰富和拓展宅基地的使用功能，鼓励宅基地从单一的居住保障功能向居住、生产、商服经营等多种功能转变，从而为推动盘活利用农民宅基地和农房用于发展乡村休闲观光农业、乡村民宿、科普体验、创客基地等新产业新业态提供空间，同时也可以为发展农产品仓储、初加工等业态提供用地保障，这对于吸引城市或异地的资本、人才、技术等要素流动及有效推动乡村产业融合发展与农民宅基地及农房复合利用深度融合既有必要性、紧迫性又有现实性、可行性，不仅可以盘活利用闲置宅基地、提高农村土地资源利用效率、保障乡村振兴用地需求，还可以有效激活农村土地资源资产、增加农民土地财产性收入和激发乡村发展活力，实现在促进乡村振兴的同时鼓励和引导有能力在城镇稳定就业和生活的农村人口进城落户，积极推进农业转移人口市民化。
农村宅基地盘活利用策略
（一）激发农民参与的内生动力，有效破解“人的障碍”。
盘活利用闲置宅基地是一项复杂的系统工程，需要形成有效的组织模式，尤其是需要政府和农村集体经济组织共同“搭台”，围绕有序促进农民市民化、推动乡村振兴，以盘活农村存量建设用地、提高宅基地资源利用效率、激活农民土地资产及增加农民收入为目标，在坚持农民主体地位、维护农民宅基地权益的基础上，实现农民通过盘活利用闲置宅基地得实惠，进而激发农民的内生动力，调动农民参与盘活利用闲置宅基地的积极性和主动性，有效破解“人的障碍”，具体路径有：
一是引入宅基地有偿退出激励机制，为农民市民化提供资金保障。对农民而言，其宅基地权益能否得到保护是影响其愿不愿意“离土离乡”进城落户，以及进城落户后是否愿意退出宅基地的重要因素。因此，针对已经进城落户的农民以及有能力、有条件且愿意举家进城落户的农民，通过引入宅基地有偿退出激励机制，探索和建立符合农民合理预期的宅基地退出补偿激励机制，以此作为破解“人的障碍”的重要着力点，一方面针对自愿退出宅基地进城落户的农民的宅基地使用权给予合理的经济补偿，实现宅基地使用权价值资产化；另一方面，针对农民住房给予一次性货币补偿，实现农民房屋财产权价值资产化。进城农民通过实现宅基地使用权价值资产化和房屋财产权价值资产化，不仅保障了其宅基地合法权益，还为其转移进城实现市民化提供了必要的资金保障，从而在一定程度上激发了农民参与盘活利用闲置宅基地的动力。
二是充分发挥市场机制的驱动作用，让农民在参与闲置宅基地盘活利用中得实惠。围绕促进乡村产业融合发展，积极发挥市场在宅基地资源配置中的决定性作用，探索盘活利用农民闲置宅基地及农房与发展乡村新产业新业态深度融合的新路径，壮大农业农村发展新动能、有效激发乡村发展活力。通过乡村产业重塑、村庄重塑、村民重塑，鼓励和引导城乡居民返乡和大学毕业生回乡创业，推动发展休闲观光农业、乡村民宿、科普教育、文创体验、仓储加工、电子商务等新产业新业态与推进闲置宅基地及农房盘活利用有机融合，鼓励和引导有闲置宅基地及农房的农民通过入股、出租、合作等多途径实现再利用，依托农民的闲置宅基地及农房打造乡村“农创基地”和“乡创基地”，为“农创基地”和“乡创基地”提供土地要素和空间载体，同时实现农民通过参与闲置宅基地盘活利用获得租金、股金收入、分红收入等收益，让农民真正增加收入、得到实惠。
（二）突出服务乡村振兴，有效破解“地的障碍”
其一，针对“占而不用”的闲置宅基地，由于宅基地上没有建造任何住房和其他辅助用房、附属设施且闲置的时间超过两年，那么作为宅基地所有权主体的农村集体经济组织应依法收回这些“占而不用”的闲置宅基地，收回后的宅基地采取以下两种盘活利用途径：一是重新分配给本村村民用于建房，以满足符合申请分配使用宅基地条件的农村村民建房需求；二是满足发展农村新产业新业态中的各类生产设施和附属设施用地需求。
其二，针对“建而不用”的闲置宅基地，可探索以下两种盘活路径：一是针对房屋失去居住功能或房屋倒塌、灭失后未恢复利用的闲置宅基地，可以由农村集体经济组织依法回收后，重新分配给本村村民用于建房，也可以由原使用宅基地的农户将闲置宅基地复垦为耕地用于耕种；二是针对仍有居住使用功能的闲置宅基地及农房，可结合乡村振兴战略、美丽乡村建设，积极探索闲置宅基地和闲置农房市场化利用的有效途径。
笔者建议，可在开展闲置宅基地利用专项调查的基础上，着眼于重构乡村“三生”空间及发挥农村土地要素在推动乡村产业融合发展中的载体作用，一是探索“农户+村集体+社会资本”的盘活利用模式，即由村集体统一开发运营，将农民闲置宅基地及农房以出租、入股等方式引入社会资本对其进行投资开发，不仅可以保障乡村发展新产业新业态的用地需求，参与的农民也可以获得租金收入或分红收益。例如，针对具有一定旅游资源、乡村旅游业发展前景较好的农村地区，以打造功能齐全、环境优美、设施先进的现代化美丽乡村为目标，推进闲置宅基地及农房盘活利用与乡村健康养生、休闲观光、民宿、科普教育、文创体验等多业态深度融合，探索变闲置宅基地及农房为乡村健康养生基地、休闲农庄的出租房、乡村民宿的客房、青少年研学游的户外基地和乡村“创客基地”等。二是针对有优质特色农产品资源的乡村，探索实施“农民+农业产业化企业”合作的盘活利用模式，即由农业产业化企业和农民合作、农民以农房入股加盟的方式，将闲置宅基地和闲置农房改造成农产品初加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发及现场品尝、观摩与采购等空间。另外，由于长期以来农村公益事业发展滞后，农村公共文化活动场所、公共服务设施配置滞后，不能满足广大农村居民的生活需求，可探索由农村集体经济组织将农民闲置的农房租赁过来，通过统一规划、统一改造后用作乡村图书馆、乡村展览馆、乡村自习室、乡村大讲堂等公共文化活动场所。
亟须破解“双重障碍”
随着城镇化的快速推进和城乡发展格局的演变，加上近年来农业农村的多种功能和多重价值被人们重新审视，乡村新产业新业态也呈加快融合发展态势，特别是农业人口转移市民化进程中的宅基地功能演变及实施乡村振兴战略背景下的宅基地功能拓展，对于农民而言，宅基地所承载的居住保障功能正在弱化，而宅基地的财产价值功能则不断显化，为推进盘活利用闲置宅基地带来了契机。在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，以提高农村土地资源利用效率、增加农民财产性收入为目标，探索盘活利用闲置宅基地的有效途径和政策措施，已成为当前完善农村宅基地管理政策体系、激活农村土地资源资产的必然选择，同时也为激发乡村发展活力、保障乡村振兴用地需求、促进城乡融合发展和推动乡村振兴提供了有力支撑。然而，随着乡村振兴战略的实施，在实践中推进闲置宅基地盘活利用还存在一些制约因素，一方面体现在受现行宅基地法律政策及农民观念的影响，作为乡村振兴的主体农民参与闲置宅基地盘活利用的积极性不高、内生动力不足，形成了乡村振兴战略下推进闲置宅基地盘活利用的“人的障碍”；另一方面体现在受农村宅基地利用现状及村庄发展现状、资源禀赋条件、乡村演变趋势与农民家庭实际情况存在差异性的影响，导致现阶段农村闲置宅基地类型的多样性与复杂性，形成了乡村振兴战略下推进闲置宅基地盘活利用的“地的障碍”。
因此，围绕实施乡村振兴战略，突出服务乡村振兴、着眼于促进乡村产业融合发展和推动美丽乡村建设，开展农村闲置宅基地盘活利用工作亟须破解客观存在的“双重障碍”，即一方面要坚持乡村振兴中农民参与的主体地位，在切实维护农民宅基地权益的基础上，通过引入宅基地有偿退出激励机制，实现选择市民化的农民可以有偿退出宅基地并实现其宅基地使用权价值资产化和房屋财产权价值资产化，同时还要充分发挥市场机制的驱动作用，引导有闲置宅基地的农民通过入股、出租、合作等方式参与盘活利用，让农民在盘活利用宅基地中真正得实惠，进而激发农民参与闲置宅基地盘活利用的内生动力，有效破解盘活利用闲置宅基地中存在的“人的障碍”；另一方面充分利用国土调查、闲置宅基地利用专项调查、农村房地一体调查等系列成果建立闲置宅基地数据库，并围绕保障农村居民住有所居和保障乡村新产业新业态发展用地需求，针对不同类型闲置宅基地，突出服务乡村振兴战略，积极探索闲置宅基地多元利用方式，有效破解盘活利用闲置宅基地中存在的“地的障碍”，从而为乡村振兴战略下探索闲置宅基地盘活利用的有效路径和政策措施提供有益思路。
（作者系安徽财经大学财政与公共管理学院博士、副教授）
