□任 兰

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2021年5月28日，安徽省人民代表大会常务委员会批准了《蚌埠市大遗址保护条例》，2021年9月1日，这部法规将正式施行。这是蚌埠市自行使地方立法权以来，制定的第12部地方性法规。与以往立法形式不同，这部法规采用了“小快灵”式的简单立法体例，即以解决问题为目标，选取小切口，针对具体问题设计精准规范。这是与传统立法截然不同的一种技术策略，是蚌埠立法机关贯彻习近平法治思想，应对新发展阶段的法治要求，主动破解立法难题，积极开展立法创新的改革成果。这种立法形式的变化，有望实现习近平总书记对立法提出的“针对性、适用性、可操作性”要求，有效提升蚌埠地方立法的质量与效率。

小切口立法提升了法规的针对性

《蚌埠市大遗址保护条例》所聚焦的大遗址，是我们祖先以大量人力营造，长期从事各种活动的遗存。联合国《保护世界文化和自然遗产公约》将其定义为：从历史、美学、人种学或人类学角度看，具有突出的普遍价值的人类工程，或自然与人类的联合工程以及考古遗址地带。大遗址承载着丰富的历史信息和文化内涵，具有深厚的科学与文化底蕴，具有史料、艺术、文化、经济等多种价值。对于一个城市而言，大遗址还是其特有的环境景观，具有独特的旅游资源开发价值。双墩遗址、禹会村遗址、垓下遗址已被国务院文物行政部门列入国家大遗址保护项目库，它们是淮河流域几千年文明发展的物质见证，是淮河两岸遗存的最醒目的文明标志，是蚌埠特有的文化符号，对中国历史研究、蚌埠文化形象塑造及城市发展具有巨大的支持作用，需要精心呵护与管理。

同我国大部分遗址一样，蚌埠的大遗址多为土遗址，长期作用的自然力和人类的生产、生活对土遗址形成了较大的破坏力。大遗址保护一直是一个世界性难题。近年来，我市城乡快速发展、基础设施建设快速推进，已异常脆弱的大遗址本体及其环境风貌受到了持续的威胁。强化大遗址保护，抢救我市珍贵的文化遗产，显得尤为必要和紧迫。

上个世纪末，我国大遗址保护工作就已经拉开序幕。但由于《文物保护法》的大遗址保护规范较为原则概括，相关政策没有形成配套体系，全国各地难以有效处理大遗址保护中涉及大规模人口调控、征地、拆迁、环境整治、土地利用调整、产业结构调整等复杂问题，大遗址保护、规划等面临诸多障碍，保护工作难以有序开展。对大遗址保护进行单独立法，将大遗址保护措施赋予法律强制力和执行力，是新时代开展文物保护工作的重要保障。

首先，设区的市享有历史文化事项的立法权限。历史文化保护是《立法法》赋予设区的市的一项重要的立法事项，这意味着设区的市可以对人文遗迹、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石刻、壁画、重要史迹、代表性建筑、民族传统文化和习俗等历史文化事项进行单项立法。大遗址是人类历史发展中遗存下来的人文遗迹，是地方历史文化的重要组成，对其开展立法保护符合上位法的授权目的。

其次，设区的市的地方性法规可以弥补上位法缺陷，对大遗址保护进行更加细化的制度设计。《蚌埠市大遗址保护条例》为了保障执法工作的顺利进行，用诸多条款明确了市、县、乡镇人民政府的领导责任，并增设大遗址专门管理机构，专职负责大遗址的具体保护工作。同时明晰了市、县、区文化和旅游部门在大遗址保护中的职权与责任。权责分明的立法规范，避免了具体工作中可能发生的执法争议，为提高执法效率提供了有力的立法保障。

再次，地方性法规可以体现一个地方大遗址保护特点，设计出具有地方特色的治理策略。相比于其他地区的大遗址，商业性开发建设、盗掘等行为还不是当前蚌埠大遗址保护的突出问题。蚌埠的双墩遗址、禹会村遗址、垓下遗址等的共同特点是：位于农村地区，处于完全开放的状态，缺乏有效的机构化管理，是典型的农业地区的大遗址遗存。其面临的危害风险一方面来源于自然侵蚀，如雨水冲蚀、遗址坍塌；另一方面来源于人类活动的破坏，如农作物种植、建筑物建设、生产性取土等。因此，地方性法规就要针对这些问题进行破题。《蚌埠市大遗址保护条例》明确提出，村民、居民要逐步迁出大遗址保护范围，用以控制人类生产生活对大遗址造成的破坏。同时，还针对农村活动情况，明确禁止大遗址保护范围和建设控制地带进行的种树、取土、打井、挖沟、开塘、平整土丘、深翻土地、建坟修墓、建设相关农业设施等农村常见的生产生活行为，并通过兜底条款，将可能产生的其他破坏行为纳入禁止性范畴。这些精准的条款设计，针对蚌埠大遗址保护工作的痛点难点，靶向治疗，具有突出的地域性、适用性。

简单立法体例提升了法规的适用性

《蚌埠市大遗址保护条例》共27条，是现行蚌埠地方性法规中条款最少的一部法规。法规不设目录、章节，没有总则、分则、附则的结构设计，各部分也不用标题概括，只用条款形式表现法规内容。这种采用一般立法结构的构造方式，呈现出简单立法体例的特点。

立法采用何种法的结构，与立法项目的大小、法律规范调整对象范围的宽窄有紧密关系。以《蚌埠市城市管理条例》为例，蚌埠市民的生产生活既有时代特点，也有地方文化特色，因此城市管理立法就要对这些共性和个性问题予以积极回应。因此法规规范事项十分具体，既有城市道路、公共设施、车辆、摊点、广告、施工场地、餐饮经营场所的生产性规范设定，也有公共场所禁烟、广场舞、健步走、生活垃圾处理、公厕管理使用、饲养宠物、祭祀活动等城市生活的规范设计。如此繁杂的事项必须分类，否则结构不清晰，会影响法规的适用。

复杂结构因其法规结构标准，规范内容全面，较易实现与上位法的统一，是近年来地方立法采用的主要立法形式。但其立法难度大，立法时间较长，加之结构设计复杂，使得法律文本较为冗长。尤其是事多面广，考虑到法规的体量，不能事无巨细，因此很多事项只能一笔带过，难以明确更加细化的操作性规范。《蚌埠市城市管理条例》出台后，《蚌埠市养犬管理条例》《蚌埠市城市生活垃圾管理条例》相继颁布，就是要对城市管理中的具体行为进行更加精细化的设计，为城市管理的执法活动提供更具操作性和执行性的依据。

《蚌埠市大遗址保护条例》是蚌埠第一部采用一般立法结构的地方性法规。法规省略了目录、章节等非必备要件，所有规范以条款形式呈现。除了立法依据、立法宗旨、适用范围、生效时间四个非规范性条款外，其他24个条文都指向具体的执法守法行为，对管理机关、其他组织和个人提供了清晰的行为指引。法规明确了管理机关的职责权能，设定了其他组织个人的保护权利及义务，禁止了影响大遗址安全的具体活动，并设定了违反职权及义务规定的法律责任。法规尽可能地缩减原则性、倡导性规范，直入主题，设计规则。“市、县人民政府应当依法做好大遗址保护规划的组织编制工作”“大遗址专门管理机构应当加强对大遗址有关文物、资料的征集和收藏，并建立保护档案”，诸如此类的句式表达，清晰地明确了相关主体的职权、义务与责任。

这是“小快灵”立法产生的效果。“小快灵”式立法实现了小投入，大产出，可谓简约而不简单。

精巧的立法体量提升了立法效率

2019年，蚌埠市人大常委会开启了《蚌埠市大遗址保护条例》的立法调研。2020年4月，市文化和旅游局作为立法起草单位完成了法规初稿，正式向社会征求修改意见。2020年8月，法规草案提请市人大常委会一审。2021年4月，市人大常委会就法规草案修改稿再次向社会征求意见。2021年5月11日，法规经过市人大常委会二审，获得通过。2021年5月28日，法规获安徽省人大常委会批准。整个立法过程前后历时一年多时间，除去疫情的影响，从立法速度上看，相对其他大块头法规，《蚌埠市大遗址保护条例》保持了较快的立法节奏。

垓下遗址。 资料图片

上个世纪90年代，我国各级立法工作就将提高立法速度作为一个重要的工作目标，这是基于当时法律供给不足，为了弥补法律空白而提出的权宜之计。为此，我国各级立法普遍采用了“宜粗不宜细”的技术战略，制定出的法律法规比较粗略，细节设计欠缺，缺乏一定的执行性。随着时代的发展，人民群众对法律法规的质量有了更高需求。正如习近平总书记所说，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”因此，新时代新阶段，立法机关必须改变以往的粗放式立法思维，坚持问题导向，确立精细立法的新思维，以精细化的条款设计，创造高质量的法律法规，更好地回应社会关切，解决国家治理和社会治理中的痛点难点。

如何实现立法既有质量，又有效率？“宜粗不宜细”的效率优先的历史经验已无法借鉴，而有质量的立法又不能牺牲效率。要实现两个目标的统一，只有走改革创新之路，以新的工作方式和工作方法迎接时代挑战。“小快灵”式立法，很好地回应了这个立法难题，即以小视角切入，采用简单立法结构，强化法条的操作性、执行性，不求体系完整，而求务实管用。因为没有体系限制，立法者可以避开一些矛盾集中、难以协调的社会关系，选择那些能调整的关系进行规范，成熟几条定几条，由此缩短了立法时间，降低了立法成本。法规的操作性强，实施效果就会好。好用、管用、解决实际问题、回应人民群众关切的法就是高质量的立法。

《蚌埠市大遗址保护条例》正是基于立法质量和立法效率的双重工作要求，以解决蚌埠大遗址保护中的具体问题为目标，针对大遗址保护中的疏漏环节，设计应对策略。如针对管理机关权责交叉、边界不清、遇事推诿、执行不力等问题，不惜笔墨，用14个法条明确了各级人民政府、大遗址专门管理机构、政府文化和旅游部门的具体职责，并为可能出现的履职不力，在法律责任部分，首先设定了有权机关、主管人员及其他直接责任人员的法律责任。这种大篇幅、多法条，针对一项现实问题的立法，看似立法比例欠均衡，恰恰体现出“小快灵”式立法“稳、准、快”“精、细、实”的效率优势。同时，对农业地区大遗址保护难题，法规第9条清晰列举了农村生产生活中常见的可能影响大遗址安全的活动，并予以禁止，并在法规第24条，明确了公民组织违反上述规定需要承担的法律责任。看似不够完整全面的立法设计，正凸显了“小快灵”式立法的优势，即直面现实问题，突出地方特色，不求大而全，只求务实管用。“小快灵”式立法有望成为突破地方立法效能不足屏障的有效方案。

（作者系市委党校公共管理教研部主任、副教授，此文系2020年度安徽省党校（行政学院）系统重点课题成果，项目编号QS202018）