摘    要

随着经济结构的改变和土地制度变迁，为农村经济体制改革做出巨大贡献的家庭联产承包责任制已经难以满足生产力发展的需要，土地制度改革势在必行。土地流转成为农业规模经营、农民增收、推动农业经济增长的关键因素，是社会各界关注的热点。农村土地承包经营权流转是解决土地经营细碎化，实现农业生产现代化、集约化的重要推动力，有助于土地市场资源的优化配置，提高土地生产率；有利于引导城市先进生产要素向农村流动。以蚌埠为总体样本，以土地流转流向为切入点，通过分析蚌埠土地流入、流出的内在动因和影响因素，对流出主体的不同利益实现方式、土地流入主体的成本效益和经营条件进行比较，为土地流转流向的明确，建立健全土地承包经营权流转激励机制和宅基地退出补偿激励机制，约束土地流转用途，提高土地流转质量，加快土地市场化进程提供依据。

本研究的主要内容如下：

第一章：绪论。绪论主要是阐述选题的由来与意义，国内外研究现状，以及论文研究的思路与方法等。

第二章：农村土地流转研究的理论基础。一是对农村土地、农村土地流转等相关的概念进行了界定；二是指出本文运用制度变迁、地租地价、土地产权和规模经营等理论作为研究的理论基础。首先对马克思主义地租理论进行简要概述，然后对制度变迁理论、土地产权理论和规模经营理论在农村土地流转中的应用进行阐述，在我国目前大力推动农村土地流转实现规模经营形势下，地租理论的研究对我国农村土地流转中土地租金的设定大有裨益，地租理论的分析，会给我国农村土地流转租金的合理确定提供一个重要参考。我国以市场化为取向的改革，市场是资源配置的有效手段，通过改善我国经济竞争环境，力求达到资源配置的最优化状态。制度变迁理论是新制度经济学体系的核心部分。农村土地流转制度作为我国农村土地制度的又一次改革，这一变迁过程具有明显的诱致性和自发性特点。

第三章：蚌埠农村土地流转的进程与政策。深入调查五河县朱顶镇、固镇县任桥镇、怀远县古城乡的农户，对不同区域之间农村土地流转的规模、主要流转形式及流向等进行比较，分析蚌埠农村土地流转现状，对土地流转的趋势做出预测，然后总结制约蚌埠农村土地流转的因素。

第四章：蚌埠农村土地流转主体实证分析。是本课题的重点内容。农村土地流出主体即转出土地的农户。在蚌埠农户调查样本基础上，首先对蚌埠农村土地流出主体状况进行说明，然后根据样本数据从主体成本收益角度对其流出行为进行分析。土地的流入主体即流出土地的接纳者。对土地的流入主体积极获取土地的内在动因进行分析，围绕农民利益、农业生产效率和土地市场化等方面展开。

第五章：农村土地流转制度与政策评价。本章主要分析现有土地流转制度及政策对农民土地流转的影响。现有土地流转制度主要包括宪法、土地法、土地承包法等。

第六章：提升蚌埠农村土地流转质量的政策建议。土地承包经营权同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，应不断完善农村土地流转机制和服务体系，建立农村土地流转服务平台和服务网络，为农村土地流转市场化奠定基础。分别从建设土地流转平台，健全服务机构；加大政策宣传，扶持经营主体；培育土地流转市场，健全土地流转制度；强化土地监管；建立完善农民利益保障机制等方面提出建议。

关键词：蚌埠  土地流转主体  土地流转制度  规模经营 

目    录

第一章  绪论…………………………………………………………………………1

1.1研究背景…………………………………………………………………………1

1.2研究意义…………………………………………………………………………1

1.3文献综述…………………………………………………………………………2

1.3.1国外研究现状………………………………………………………………2

1.3.2国内研究现状………………………………………………………………3

1.3.3研究评述………………………………………………………………………5

1.4研究内容与研究方案………………………………………………………………5

1.4.1研究内容………………………………………………………………………5

1.4.2研究方法………………………………………………………………………6

1.4.3样本选取………………………………………………………………………7

第二章  农村土地流转研究理论基础……………………………………………8

2.1农村土地流转相关概念………………………………………………………………8

2.1.1农村土地………………………………………………………………………8

2.1.2农村土地产权…………………………………………………………………8

2.1.3农村土地流转………………………………………………………………9

2.1.4农村土地流转的形式…………………………………………………………9

2.2农村土地流转研究的理论基础…………………………………………………10

2.2.1地租理论………………………………………………………………………10

2.2.2土地产权理论…………………………………………………………………10

2.2.3规模经济理论…………………………………………………………………11

2.2.4制度变迁理论…………………………………………………………………11

第三章  蚌埠农村土地流转的进程与政策…………………………………………12

3.1蚌埠主要慨况………………………………………………………………………12

3.2蚌埠农村土地流转的进程…………………………………………………………12

3.3蚌埠推进土地流转的政策措施与主要做法………………………………………12

3.3.1制定土地流转的目标，确立发展思路………………………………………12

3.3.2加强政策扶持…………………………………………………………………13

3.3.3加大科技投入………………………………………………………………13

3.3.4建立土地流转服务机构，强化业务培训……………………………………13

3.3.5培育流转主体…………………………………………………………………14

3.3.6完善社会保障…………………………………………………………………14

3.4蚌埠市土地流转取得成效…………………………………………………………15

3.4.1土地流转推进了现代农业发展………………………………………………15

3.4.2土地流转推进了美好乡村建设………………………………………………15

3.4.3土地流转推进了农民持续增收………………………………………………15

3.4.4土地流转优化了农业产业结构………………………………………………15

3.4.5 土地流转提升了农村土地利用率………………………………………………16

3.5蚌埠市土地流转存在问题………………………………………………………………16

3.5.1基层干部与流转主体认识上存在问题……………………………………………16

3.5.2经营能力与流转规模不匹配…………………………………………………………16

3.5.3相关服务管理不到位…………………………………………………………………17

3.5.4农业基础设施建设滞后影响土地流转………………………………………………17

3.5.5流转主体法律意识淡薄……………………………………………………………17

第4章  蚌埠农村土地流转主体实证分析………………………………………………18

4.1无土地流转农户分析………………………………………………………………18

4.1.1无土地流转农户特征分析……………………………………………………18

4.1.2无土地流转原因分析………………………………………………………………20

4.2流入土地农户特征、情况分析…………………………………………………………21

4.2.1流入土地农户特征分析………………………………………………………………21

4.2.2农户流入土地情况分析………………………………………………………………23

4.3流出土地农户特征、情况分析…………………………………………………………25

4.3.1流出土地农户特征分析………………………………………………………………25

4.3.2农户流出土地情况分析………………………………………………………………26

第五章  农村土地流转制度与政策评价……………………………………………………29

5.1我国土地管理制度的发展历程…………………………………………………………29

5.1.1  1949.9—1953 年的土地改革……………………………………………………29

5.1.2  1953—1978年的土地制度变革………………………………………………29

5.1.3改革开放以后的土地制度改革………………………………………………30

5.2现行农村土地流转制度的政策评价……………………………………………………31

第六章  提升蚌埠农村土地流转质量的政策建议…………………………………………32

6.1建设土地流转平台，健全服务机构……………………………………………………32

6.2加大政策宣传，扶持经营主体………………………………………………………32

6.3培育土地流转市场，健全土地流转制度…………………………………………………33

6.4强化土地监管…………………………………………………………………………33

6.5建立完善农民利益保障机制……………………………………………………………34

6.5.1动态确定土地流转价格，建立农民收入正常增长机制………………………34

6.5.2建立土地流转保障金制度，保障农民基本生活………………………………34

6.5.3完善土地流转保障机制……………………………………………………………34

参考文献……………………………………………………………………………………36

附录……………………………………………………………………………………………38

第一章  绪论

1.1研究背景

土地是农业生产中最重要的要素，也是农业经济发展的物质基础。农村土地制度是最基本的农村经济制度和基本的社会制度，其发展与稳定关系到农村经济和社会关系的发展与稳定。中国的经济体制改革最先从农村开始，党的十一届三中全会后确立的家庭联产承包责任制，实现了集体土地所有权和农户土地承包经营权的分离，改善了农地的配置效率，农户成为农业生产经营的主体，调动了农户的生产积极性，降低了农业生产经营的成本，极大的促进了农村生产力的发展，农村经济快速发展。随着工业化、城镇化的发展，现阶段农村仍然没有脱离分散化的小规模经营模式，小农家庭经营造成农业生产率仍然较低，不利于引进资金和技术，难以形成规模经济效率。农业的相对收益大幅度减小，农业在国民经济中的比重逐渐降低，大量的农村劳动力转移到非农产业。由于农业人口的非农化转移与永久性乡城迁移相脱离，农民大多具有兼业经营性质，二元经济转型过程中，农业经营规模不仅没有随着农业转移人口的增加而扩大，反而由于农地的非农化转移等因素持续减少。农村土地弃耕撂荒，农业资源浪费严重。一方面，由于农户个体种粮成本高、周期长，比较效益越来越低，与上涨较快的农民工工资相比，种地远不如打工获益；另一方面，由于农业基础设施薄弱、农业生产遭受自然灾害的变数大，农民种地风险很大。这就导致大部分农村地区，青壮年劳动力外出务工经商，老弱妇孺无力耕种，土地大量闲置，甚至弃耕撂荒，利用率锐减，造成土地资源严重浪费。为农村经济体制改革做出巨大贡献的家庭联产承包责任制已经难以满足农村生产力发展的需要，土地制度改革势在必行。近年来土地流转制度作为一项重要的制度，成为农村土地制度改革的重点，土地流转成为农业规模经营、农民增收、推动农业经济增长的关键因素，通过土地使用权合理流转来提高农地资源的配置效率，逐步实现农地的适度规模经营，充分合理地利用有限农地资源，确保农业和国民经济的持续、稳定发展。

1.2研究意义

农村土地承包经营权流转是解决土地经营细碎化，优化农业产业结构，实现农业生产现代化、集约化的重要推动力，农地的适度规模生产是现代农业发展的客观要求，它不仅能有效降低生产中的内部交易成本，还能促使先进的农业生产技术和新的农业管理理念在农业生产中的应用。农村土地流转有助于土地市场资源的优化配置，提高土地生产率；有利于引导城市先进生产要素向农村流动；有利于劳动力资源的非农化转移。我国农业人口过多，土地流转有利于释放土地对农民的束缚，为我国工业和服务业的发展提供了充足的劳动力资源。以蚌埠为总体样本，以土地流转流向为切入点，通过分析蚌埠土地流入、流出的内在动因和影响因素，对流出主体的不同利益实现方式、不同土地流入主体的成本效益和经营条件进行比较，为土地流转流向的明确，建立健全土地承包经营权流转激励机制，约束土地流转用途，提高土地流转质量，加快土地市场化进程提供依据。

1.3文献综述

1.3.1国外研究现状

从国外实践来看，土地作为一种重要的生产要素，其土地流转市场相对发育比较完善，土地流转的目旳和结果都是市场化导向的，最大限度追求规模效益，政府干预较小，市场化程度较高，市场效果比较好。国外对农村土地流转的理论与实践研究主要集中在土地流转的影响因素、土地流转的制度、土地流转市场研究等方面。

1.3.1.1农村土地流转的影响因素

国外学术界对农村土地流转影响因素的研究主要是从政策和制度的角度来进行，这也与国外经济学主流研究范式相吻合的。政策方面，主要集中在宏观经济政策的研究，制度方面主要集中制度经济学中的产权制度和交易费用等。国外学术界普遍认为土地流转的前提是有清晰的土地产权制度存在，否则所有的土地流转都会呈现交易费用过高，进而表现为低效率或是无效率。有效率的土地流转不仅需要清晰地界定产权，还必须需要与之相应的制度环境，如成熟的资本、借贷市场，适度的政府规制等等。

农村土地流转市场发展缓慢的原因是农村集体土地产权制度界定不清、市场自身发育缓慢和地方政府的不适宜的干预三方面。从交易费用的角度研究农村土地流转市场发展缓慢的学者，大多认为交易费用过高，阻碍了土地流转带来的福利增加，进而影响效率。很多学者研究20世纪90年代初中东欧国家的土地私有化的运动，认为该运动导致了大量的土地细碎化，土地交易费用持续增加，并进一步指出政府的一系列市场干预政策也增加了土地交易费用，而交易费用的增加导致了市场发展趋缓。通过鼓励农业生产的联合经营会减少土地交易的障碍。西奥多·舒尔茨（1983）认为运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民，控制农场规模，用所有权和经营权合一的、能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业。

1.3.1.2 土地流转的制度研究

Coase(1960)从交易费用的角度对土地制度进行了研究，认为只要交易费用存在，不同的农村土地产权制度会导致不同的资源配置效率，因而土地产权制度的选择会影响土地交易的进行。Amhian (1973)研究认为土地交易能持续稳定进行下去的关键在于土地产权的稳定性。有学者认为土地产权的流转，不仅仅需要正式制度来保障，同时还需要那些包括社会规范、信仰、习俗等非正式制度来保障。日本学者速水佑茨郎（1984）提出诱制性制度变迁假说，认为所有权的变迁受相对要素价格的诱导。Basu ArnabK(2002)通过研究指出，在土地资源配置过程中，土地利用开发的最普通方式是通过土地租赁市场合约形式。

1.3.1.3 土地流转市场的研究

国外土地流转(买卖)市场起步较早，发展相对比较成熟，因而对土地流转市场大多侧重于区域土地流转的实践，进行计量分析的研究比较多，并取得了很多丰富的研究成果。有学者运用实证研究方法，从反面分析出，若未建立一个自由的土地流转市场，土地交易得到限制，将会对不动产投资、耕种作物的选择产生不利的影响。清晰产权的存在和规模化的农业生产经营会大大减少土地交易的障碍。也有学者从经济学的角度，分析土地的市场化交易的失灵及规避，规模化效益的产生条件，政府部门在土地市场化交易中扮演的角色等。

1.3.2国内研究现状

1.3.2.1关于农村土地流转的内涵及意义研究

对于土地流转的内涵界定，国内学术界大多数学者认为，现阶段，我国农村土地流转一般从广义上讲，包括土地所有权和使用权关系的流转，但在目前，土地流转主要是在保持土地的所有权及用途不变的前提下，土地使用权的流转。对农村土地流转的意义，国内学术界的学者大多持积极肯定态度，认为适度的土地流转是土地要素合理流动的体现，是资源优化配置的一种表现方式，有利于农村劳动力剩余劳动力的转移，实现农业产业结构的调整和农民的增收；同时有利于城市化进程和农业产业化进程的加快，从而实现区域经济的发展。

1.3.2.2关于农村土地流转的动因及影响因素研究

关于农村土地流转的动因研究，大多学者从经济学、制度的变迁、公共政策和土地资源管理等方面，提出了当前农村土地流转的动因。李萍(2006)等从需求角度对农村土地流转的动因进行了分析，认为地多人少、生产效率低下的承包户成为土地流转的供给者；而地少人多、经营规模小、效益差旳承包户则成为土地流转的需求者。陈景华(2008)通过建立了土地转出、转入的两类农户各自的成本一收益模型，分析出制约农村土地流转的原因主要是农村土地产权不清晰、农村土地市场发展缓慢、农村劳动力转移缓慢、农村社会化服务落后。吴郁玲(2006)从规模经济角度出发，认为农村土地实现流转的内在动力是转入方和转出方的差异造成的，这种差异表现在分散经营和规模化经营之间的效益差异及从事农业生产和从事非农业产业的收入差异两方面。从农民本身的需求的角度，康雄华(2007)等认为，由于农业经营的外部环境，尤其是政策环境大大优化，农民务农积极性有所回升，转入农地的需求增加，从而推动农地的流转。谷树忠等(2009)认为农村土地流转的基本动因包括劳动力非农化现象、农民需求与目标的差异化发展、闲置土地的再利用、土地效率及收益的差异化发展、生产关系开始不适应生产力发展要求等。海彦伟(2010)认为农村土地流转制约因素主要表现在三方面，即农民脱离土地后再就业空间小、农村社会保障体系不健全和现有户籍制度的限制。

张红宇 (2002)认为宏观经济政策为土地流转创造了条件，也对土地流转提出了必然的要求。非农产业发展和农业结构调整，在更大范围内为土地使用权流转的推进提供了前提。“工业化和城镇化加速推进带来的不断增长的用地需求，特别是许多地方超越现实基础掀起的城市化浪潮所引发的日趋严重的土地供求失衡矛盾，也在客观上强烈地表现出深化农村土地制度改革的内在需求”。

对于农村土地流转影响因素研究方面，大多学者认为主要影响因素有相关法律法规、社会保障和土地流转等制度、土地流转的市场、管理、经营体制、三农政策、以及农村剩余劳动力转移、小城镇战略的推进等。何亦名(2003)等认为制约农村土地流转的因素主要有农村社会保障不完善、土地资源的有效供需失衡、市场中介组织的缺失、土地产权的弱化、相关法律法规、制度的滞后等。卫军帅(2006)指出影响农村土地流转的因素有土地流转价格及利益分享、产权清晰程度、“三农新政”和农村劳动力转移、农民工生存环境。胡同泽(2007)等认为流转价格、土地流转后的生活保障以及就业、土地细碎化导致流转交易成本、流转信息、政府职能的转变是重要的影响因素。从产权制度角度来研究农村土地流转的制约因素，专家们普遍认为我国农村土地使用权模糊不清，造成了土地流转困难、土地市场发育较缓慢。经济发展水平和非农就业的限制、交易成本是制约农地流转最重要因素 (王兴稳、钟甫宁2008，郭晓鸣，2011)。土地价格被扭曲，价值无法实现，缺少土地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资、保险等服务性机构(陈卫平、郭定文，2006)。

1.3.2.3关于农村土地流转的模式研究

对于农村土地承包经营权流转的模式，学者们普遍认为我国当前农村土地承包经营权流转的模式主要有:转包、出租、转让、互换、入股、代耕、信托、“四荒或五荒”拍卖、抵押等。关于农村土地流转的特点研究，国内学者们的意见较为一致，认为当前我国农村土地流转总体上呈现土地流转市场初步形成，以传统农户对农户的流转形式为主，但土地流转市场发展趋缓、总体流转规模偏低、土地流转短期化特征明显、非正式流转比较多、交易信息不对称现象比较严重、纠纷多的特征。

1.3.2.4关于农村土地流转的现状及问题研究

国内学者认为我国农村土地流转存在土地产权不清晰、土地市场发育不健全、土地流转形式单一且以传统流转为主、流转渠道和主体单一、市场中介组织发育缓慢、流转手续和程序不规范、流转价格偏低，农民权益无法保障、农村社会化服务体系建设落后、地方政府角色界定不清、农村剩余劳动力转移能力弱且缓慢、相关法律法规、制度建设不完善、农村社会保障缺失、农民存在后顾之忧等问题。

1.3.2.5关于农村土地流转的对策研究

对加快农村土地流转的对策研究方面，多数学者认为，应从法律法规、制度、政策、农民利益等方面来研究。一方面，从政府、政策角度来研究加快农村土地流转的对策。大多数学者认为在农村土地流转中，政府要合理界定自身的角色，进一步转变政府职能，因地制宜，出台一些扶持政策，制定相关政策法规，明确土地产权，进行积极扶持和引导，形成多样化、多渠道、多主体的土地流转；与此同时，还有积极鼓励市场中介组织的有效介入，不断健全农村社会保障体系，有序转移农村剩余劳动力，弱化土地的社会保障功能，完善农村土地流转的政策体系，解除农民的后顾之忧。另一方面，从制度、机制和利益角度研究加快农村土地流转的对策。付梅臣(2008)认为在农村土地流转中，政府监管是必不可少的；胡同泽(2007)则特别强调建立土地流转的市场机制，该机制应包括流转价格和收益分配机制、土地评估机制、市场流通机制等；张军(2007)则从产权制度出发，认为应清晰界定农村土地产权，保护农民的合法权益，降低土地流转的风险。

1.3.3研究评述

上述文献及实践历程表明，对于土地流转的动因、成效、问题、制约因素以及对策建议的研究，国内外已有大量研究文献，研究方法也比较成熟，已经取得了大量丰硕的研究成果，为本研究的开展提供了研究框架和研究方法上的借鉴。农村土地制度是一个国家的基本经济制度，新制度经济学突破了传统经济学中关于经济人、理性人的假设，同时关注非制度因素的作用。有效率的制度和及时的制度变迁与创新有利于促进农业的发展。制度完善和合约签订有助于提高土地流转效。对于农村土地流转市场，包括市场的外部环境、内部运行机制、市场参与各方的行为以及市场的规制，学者们做了大量的研究，总结了我国农村土地流转市场的类型，指出了我国农村土地流转市场存在的问题以及制约因素，还对农村土地流转市场土地供给与需求的基本情况以及土地供需双方的行为进行了较为细致的研究，这些研究大部分是规范分析。

1.4研究内容与研究方案

1.4.1研究内容

第一章：绪论。绪论主要是阐述选题的由来与意义，国内外研究现状，以及论文研究的思路与方法等。

第二章：农村土地流转研究的理论基础。一是对农村土地、农村土地流转等相关的概念进行了界定；二是指出本文运用制度变迁、地租地价、土地产权和规模经营等理论作为研究的理论基础。首先对马克思主义地租理论进行简要概述，然后对制度变迁理论、土地产权理论和规模经营理论在农村土地流转中的应用进行阐述，在我国目前大力推动农村土地流转实现规模经营形势下，地租理论的研究对我国农村土地流转中土地租金的设定大有裨益，地租理论的分析，会给我国农村土地流转租金的合理确定提供一个重要参考。我国以市场化为取向的改革，市场是资源配置的有效手段，通过改善我国经济竞争环境，力求达到资源配置的最优化状态。制度变迁理论是新制度经济学体系的核心部分。农村土地流转制度作为我国农村土地制度的又一次改革，这一变迁过程具有明显的诱致性和自发性特点。

第三章：蚌埠农村土地流转的进程与政策。深入调查五河县朱顶镇、固镇县任桥镇、怀远县古城乡的农户，对不同区域之间农村土地流转的规模、主要流转形式及流向等进行比较，分析蚌埠农村土地流转现状，对土地流转的趋势做出预测，然后总结制约蚌埠农村土地流转的因素。

第四章：蚌埠农村土地流转主体实证分析。是本课题的重点内容。农村土地流出主体即转出土地的农户。在蚌埠农户调查样本基础上，首先对蚌埠农村土地流出主体状况进行说明，然后根据样本数据从主体成本收益角度对其流出行为进行分析。土地的流入主体即流出土地的接纳者。对土地的流入主体积极获取土地的内在动因进行分析，围绕农民利益、农业生产效率和土地市场化等方面展开。

第五章：农村土地流转制度与政策评价。本章主要分析现有土地流转制度及政策对农民土地流转的影响。现有土地流转制度主要包括宪法、土地法、土地承包法等。

第六章：提升蚌埠农村土地流转质量的政策建议。土地承包经营权同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，应不断完善农村土地流转机制和服务体系，建立农村土地流转服务平台和服务网络，为农村土地流转市场化奠定基础。分别从建设土地流转平台，健全服务机构；加大政策宣传，扶持经营主体；培育土地流转市场，健全土地流转制度；强化土地监管；建立完善农民利益保障机制等方面提出建议。

1.4.2研究方法

（1）统计资料收集法。以蚌埠农村土地流转主体为总体，选取五河县朱顶镇、固镇县任桥镇、怀远县古城乡、万福镇为抽样调查样本，发放调查问卷，进行回收整理。并广泛调查各个相关统计年鉴及部门统计公报。

（2）规范分析与实证分析相结合的方法。在探讨现代农业与土地流转关系的理论依据基础上，以实证视角对蚌埠农村土地流转主体的动因、影响因素进行系统分析。

（3）定量分析和定性分析相结合的方法。在文中定性分析基础上，对大量调查数据进行整理，采用spss对土地流入主体的成本效益比较分析。

（4）历史分析法。在回顾我国农村土地流转制度的演进过程、特点和对土地流转研究的文献综述过程中使用了历史分析法，其中还包含了制度分析等方法，为进一步的定量和实证研究提供现实依据。

1.4.3样本选取

本文样本的选取以典型性和代表性为原则，选取五河县朱顶镇、固镇县任桥镇、怀远县古城乡3个具有典型代表性的乡镇，采取访谈和随机抽样的调查方法。调查土地流出主体情况：每个镇选取2个村，每个村随机抽样调查不少于20户，共收集230份问卷，有效问卷161份，有效问卷回收率为70%，符合一般的调查统计要求。调查土地流入主体情况：按流入主体类别分别从3个乡镇样本中随机抽取农业产业化龙头企业、种植大户、养殖大户、工商企业、农民合作经济组织和城市居民等不同流入主体，每个类型主体抽取5家。

第二章  农村土地流转研究理论基础

2.1农村土地流转相关概念

2.1.1农村土地

农村土地是农村集体拥有的土地或是国家拥有让农民根据法定程序使用的各种可利用土地。

2.1.2农村土地产权

农村土地产权是农村土地的一切有关权利的总和。它主要由农村土地的所有权、使用权、收益权和处分权等各种权利集合而成，其中所有权是核心，决定和影响着其他权利。按照我国国土资源部的相关界定，我国现行农村土地产权制度大致可分为集体所有权、农民承包经营权和使用权三部分。

2.1.2.1土地所有权

土地所有权是土地产权的核心，由其产生其他权能且受其制约。土地所有权是指土地所有者拥有的、要受到国家保护的排他性专有权力。可以细分为:占有权、使用权、收益权、处分权等权能，这些权能在一般情况归属于一个主体，也有在特定情况下分属于多个主体。

2.1.2.2土地使用权

土地使用权是依法对土地加以利用并获得收益的权利，是在土地所有权中派生出的财产权。按实际使用者，它可分为所有者的土地使用权和非所有者的土地使用权。非所有者的土地使用权在时间等方面有限制，一般要向土地使用权出让者支付一定报酬方能获得。

2.1.2.3 土地占有权

土地占有权是指土地所有者依法对土地的实际占有、控制的权利。它是行使所有权，实现使用权和支配权的基础。土地占有权是根据法律规定所产生的权能，它与对土地的占有是不同的。占有是指对土地实际控制的事实，根据占有的事实状态它可以分为土地所有者的占有和非所有者的占有。

2.1.2.4土地收益权

土地收益权是指获得在土地上产生的经济利益的权利。它包括土地使用者因使用经营土地所应取得的经济利益的权利和土地所有者即使在自己不直接经营土地的情况下，也享有以地租为一般表现形态的收益权。它使土地所有权在经济上得以实现。

2.1.2.5土地处分权

土地处分权一般指土地所有者在法律与政策许可的范围内根据自己的意愿对其土地行使出让、转让、出租，抵押、赠予等处置的权利。在我国，国家拥有完全的国有土地处分权。而农村集体经济组织只是拥有集体所有土地部分的处分权(土地使用权的转让、出租等)。

2.1.3农村土地流转

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权(使用权)转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的必然产物，通过土地流转，可以幵展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

2.1.4农村土地流转的形式

我国农村土地流转主要有转让、转包、出租、互换、入股、反租倒包、土地托管等基本形式。

2.1.4.1转让

转让是指发包方将全部或者部分土地承包经营权转包给其他从事农业生产经营的农户。大致可以分为三种具体形式：即有偿或低偿转让、无偿转让和倒贴转让。这种形式多表现为农民外出务工或就地从事非农业生产，将土地低偿或无偿转让给亲朋或邻里，这种土地流转形式所获得的经济收益不高，不符合市场经济的规律，在农村土地流转中所占比例不高，多为经济欠发达的农村地区。

2.1.4.2转包

转包是目前同村农户之间一种较为常见的农村土地流转形式。转包人从土地承包人那里获取土地的经营权，并以此对土地进行生产经营，经营土地之后获得的利润的一部分作为转包费支付给土地的原始承包人。转包能使得土地承包人获得一定的经济收益，在农村土地流转中，其地位仅次于出租。

2.1.4.3出租

出租是指农户将承包来的土地经营权租赁给本集体经济组织以外的经营户或企业。出租又分为直接出租和中介出租两种形式。直接出租是农户直接将土地使用权出租给承包方，中介出租是指农户先将土地使用权出租给中介机构，再由中介机构将土地使用权出租给承包方。出租使得出租方和承包方双方的权利和义务较为明确，是市场经济发展的客观要求，是我国农村土地主要的流转方式。

2.1.4.4互换

互换是不同农户之间为了方便农业生产，通过自愿、互利的原则，互相交换使用承包地，并不改变原有的承包关系。这种土地流转方式只是农户之间为了方便农地的统一耕种和生产而相互交换土地的使用权，严格来说，这种土地流转形式并无很好的经济效益，只是为了双方生产便利，这种形式在农村土地流转中所占的比例很小。

2.1.4.5入股

入股是近年来较为流行的农村土地流转形式，它仿效股份制有限公司的经营方式，农户将自己所承包的土地使用权作为股份实行合作经营，折算成股份的土地使用权作为年底分红的依据，分红的多少一方面受所持股份的影响，另一方面是土地的经营效益高低所决定。这种农村土地流转形式虽然较为流行，但是出现的时间并不长，目前其应用的范围还较小，多出现于东部沿海经济较为发达的省份。

2.1.4.6反租倒包

反租倒包是由农村集体经济组织出面把农民的承包土地租过来，集中连成大片的土地，并给予农民适当的经济补偿，再把承包过来的大片土地发包或转租给其他农民或企业。

2.1.4.6土地托管

土地托管是有土地承包权的农户将承包地委托农业服务组织或其他农户代为生产、经营管理，托管双方签订托管协议，委托的农户向受托的农业服务组织或其他农户支付一定的费用。

2.2农村土地流转研究的理论基础

2.2.1地租理论

地租就是土地使用者为使用土地而向所有者缴纳的实物形态或货币形态的租金。马克思认为地租是土地所有权在经济上的实现，一切形态的地租都是以土地所有权的存在为前提。经典地租理论认为，地租可以分成绝对地租、级差地租等基本形式。其中，绝对地租是租种任何土地都必须向土地所有者缴纳的地租。级差地租是指由于土地品质的优劣度不同，使用较为优质的土地所生产的产品价值超过劣质土地，由于土地自身品质的好坏导致土地租价的等级差别。级差地租形成的原因是由于土地本身品质的优劣，在同等的生产要素投入下，土地租用者所获的产值不同，这种土地自身等级的差别，使得土地租金也表现出较为明显的级差形式。这种土地天然意义上的差别是级差地租出现的直接原因或自然基础，级差地租产生的真正原因是由于土地所有权的垄断造成的土地资源短缺所引起的。

2.2.2土地产权理论

马克思认为土地产权由土地的所有权和使用权组成，以及由之衍生出来的收益、抵押等相关权利。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内占有，使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权内容包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。土地的使用权是农民凭借法律的规定，对土地合法的占有，并凭借这种占有权所享有的对土地的使用和收益的权利。土地的所有权和使用权是可以分离的。我国土地归集体和国家所有，农民只拥有土地的使用权而无所有权。因此，依据土地所有权而衍生来的相关土地权利，可以分割并与不同的利益主体交易。土地所有权拥有者则能通过交易获得货币，所获得的货币数额便是地租。马克思还认为从单纯意义上讲，土地的所有权并不能直接给土地所有者带来经济效益，只有通过相关的经济活动，这种经济效益才会产生。这必然要求土地产权具有交易的商品化特点。

2.2.3规模经济理论

规模经济是指土地使用者按照生产经营规模而有可能获得的经济利益，即对生产经营规模的选择或改变而导致的相同土地上经济利益的增加和减少。通常情况下，生产规模的扩大会导致经济效益的增加，这就充分说明了规模生产具备一定的优越性和先进性。但也绝不是规模越大就越好就越优越，这都是相对的，规模达到一定范围时，效益就会不升反降，这是由规模报酬的大小决定的。规模报酬就是指生产要素投入量按同比例增加的时候，其产量发生变化的状况。所以，规模经济是实现最低平均成本的一种经营规模。规模经济的变化规律就需要生产资源投放总量一定得适度，也就是适度规模。

2.2.4制度变迁理论

制度变迁理论，就是制度的创立和变更随时间的推移和时代的变迁而被打破的一种方式。也可以这么讲，一种效益更好更加高级的制度对以前的制度的替代过程就是所谓的制度变迁。在制度实现变迁的过程，制度的替代成本其实就是实际制度需求的约束条件。这一过程，既可认为是一种更加高级制度的生产，也可以认为是规则的更替或者是对权利的初始界限进行的重新定义。

第三章 蚌埠农村土地流转进程与政策

3.1蚌埠主要慨况

蚌埠市位于安徽省北部，地处我国南北分界线，津浦铁路从境区中部纵贯南北，淮河自西向东流过，辖区大部分处于淮北平原南端，总面积5952平方公里，境内山水相连，四季分明。蚌埠市管辖三县四区，分别是：怀远县、固镇县、五河县三个县，蚌山区、禹会区、淮上区、龙子湖区四个市辖区，

共55个乡镇，946个村（居），64.5万农户，农业人口260万，总人口366.6万，耕地434万亩，是一个农业城市，农村经济总体上处于一家一户分散的经营模式，资源利用率和生产效益低，抵御市场风险和自然灾害的能力也很低，不适应现代农业发展的要求。

3.2蚌埠农村土地流转的进程

蚌埠农村土地流转起步较晚，第二轮农村土地承包工作完成之后，土地流转逐渐增多。随着中央的土地流转政策向新型农业经营主体的倾斜，以及农业产业化发展对农产品生产基地的需求，近年来蚌埠的土地流转呈现明显加快趋势。

2011年全市土地流转总面积47万亩，2000亩以上规模经营主体26个。2012年全市土地流转总面积140万亩，年度新增93万亩，全市土地流转率31.4%。其中，2000亩以上规模经营主体110个，比2011年新增84个，流转土地49.3万亩，占流转总面积的35.2%。

2013年全市新增土地流转面积40万亩，土地流转总面积达到180万亩，流转率达40%以上，高于全省11个百分点，主要流向粮食、蔬菜、畜禽养殖、特色水产、花卉苗木等基地建设。全市新增省级农业产业化龙头企业14家、农民专业合作社560个、家庭农场152个；建设高标准基本农田46.66万亩，新增有效灌溉面积8.7万亩。全市50亩以上规模经营主体849个，经营面积94万亩；2000亩以上规模经营主体达124个，经营面积57.3万亩，占三成以上。

2014年蚌埠市引导农村土地向新型农业经营主体集中，发展多种形式的适度规模经营，新增土地流转面积20万亩，土地流转总面积达到200万亩，土地流转率达45%。全市大力培育新型农业经营主体，新增农民合作社545个、家庭农场279个，创建国家级示范社8个、省级示范社5个、省级示范家庭农场10个。

3.3蚌埠推进土地流转的政策措施与主要做法

3.3.1制定土地流转的目标，确立发展思路

蚌埠市计划到“十二五”末，农村土地流转面积达200万亩以上，其中2000亩以上连片规模经营面积占二分之一以上。通过土地流转，发展规模经营，全力推动农村土地向农业龙头企业、种养大户和农民专业合作社集中，以建设10个万亩农村土地流转示范片为带动，加快发展现代农业。市政府出台《关于加快农村土地流转推进现代农业建设的意见》，并成立了以市长任组长的农村土地流转工作领导小组，在项目布局、资金补贴、科技投入、金融信贷等方面制定一系列扶持政策。市政府将推进土地流转工作纳入对各县（区）政府的目标考核，坚持每月召开全市土地流转工作推进会或调度会，每季度进行工作督察，通报县（区）、乡镇推进土地流转工作情况。

3.3.2加强政策扶持

从2012年起市财政每年安排1000万元专项资金用于土地流转补贴。蚌埠市政府出台《加快农村土地流转推进现代农业建设的意见》、《蚌埠市农村土地流转规模经营奖补办法》，明确规定对新增规模经营面积达到2000亩且流转期限10年以上的，按200元/亩标准给予一次性奖补；对规模经营面积达50000亩且流转期限10年以上的，在享受上述奖补政策的基础上，由市财政按每年100元/亩的标准，再连续给予3年奖补。奖补资金主要用于生产基地基础设施建设、农业科技创新和推广，支付土地租赁费用。同时，将县区土地流转工作纳入市委市政府年度目标管理考核中。    

3.3.3加大科技投入

蚌埠市将良种基地、新产品展示和新技术推广优先在土地流转后形成的规模生产基地上实施。农业、科技部门定期组织专家对规模经营主体生产管理人员进行培训。农机购置补贴等项目向规模经营主体倾斜，不断提高农业机械化水平。对规模经营面积达到2000亩且经营期限10年以上的项目，在符合立项条件的前提下，发改委、财政局优先安排农业综合开发、农田基本建设等农业项目。规模经营面积达8000亩以上的国土部门优先安排土地整治项目。对土地流转后实现规模经营的，水利部门要优先安排农田水利设施建设项目，林业部门要优先安排农田林网建设计划，交通部门优先解决道路建设，发改部门优先安排项目立项，财政部门优先安排重点项目扶持资金。

3.3.4建立土地流转服务机构，强化业务培训

全市所有乡镇建立了土地流转服务中心，为土地流转提供信息、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务。市政府举办农村土地承包经营权流转培训班，对各县（区）政府分管负责人，农委、经管局（站）负责人，各乡镇党委或政府主要负责人、经管站长或“三资”中心主任，各村主要负责人等进行集中培训，实现了土地流转各环节负责人的全覆盖。重点解读农村土地流转法律、法规和相关政策，各项惠农强农富农政策，农村土地管理法律法规政策和农村社保、农民就业政策。同时，邀请整乡流转、整村流转的乡村及万亩以上流转大户现身说法，增加感性认识。市农委编印发放了《全市农村土地承包经营权流转资料汇编》，把涉及土地流转的法律、法规和各项政策传达到基层。

3.3.5培育流转主体

蚌埠市把培育规模经营主体作为推进土地流转、规模经营的重要抓手，着力培育扶持农业龙头企业、农民专业合作组织和种养专业大户，对带动能力强、市场竞争力强、示范作用强的各类经营主体，在项目建设、资金支持、营销平台建设等方面给予倾斜与扶持，增强了经营主体的产业带动能力和土地聚集能力。一是引导农业产业化龙头企业建基地。农业产业化龙头企业建设生产基地，实行规模化、标准化生产必然通过土地流转加以实现。五河县引进国家级农业产业化龙头企业现代牧业（集团）建设存栏4万头规模的现代化奶牛养殖示范牧场项目，流转土地近10万亩。二是发展区域主导产业实行规模经营。固镇县石湖乡园林场、濠城镇马田村、任桥镇站北村把发展小麦良种繁育作为主导产业，实现了大规模土地流转。淮上区沿淮乡村发展蔬菜生产特色产业，围绕蔬菜规模化生产推动了较大规模的土地流转。三是整合农业项目发挥催化作用。现代农业项目、农田水利建设项目、农业综合开发项目为建设高标准良田打下基础，进一步推进了土地流转。五河县浍南镇通过整合涉农项目，改善生产条件，建立优质水稻生产基地，有圣健米业、汉白玉贡米、园丰米业三家企业共流转土地近万亩。五河县申集镇、怀远县万福镇通过整村推进土地整治，老村庄搬迁后复垦耕地全部通过流转实行规模经营。怀远县马城镇孔津湖、古城乡水海村的大规模流转土地均得益于农业项目支持。四是培育农民专业合作社提高组织化程度。农民以土地入股加入合作社引导土地流转。农民通过土地入股流转土地，既得到了流转土地收入，又可以有一部分经营收益，彻底解除了农民后顾之忧。怀远县龙亢镇富民土地流转专业合作社采用农民每入股一亩地，合作社给农户800元保底金，土地由合作社统一经营、统一管理、统一销售，年终结算盈余，然后根据盈余情况给入股农民分红，流转土地近4000亩。

3.3.6完善社会保障

针对土地流转的农民制定切实可行的安置方案，按照统一规划、集中建设的要求，引导农民向城镇、园区和农村新型社区集中居住。对迁入城镇有固定住所并自愿放弃宅基地的农民，给予收储宅基地相应的补偿。对土地已全部流转的农民，凡在县城、小城镇和园区购房的，一律实行农转非，并在居住地落户，其子女入托、上学等一律享受原住居民政策，免收择校费。农民依法进行土地流转的，在第二轮土地承包中原土地承包关系不变。在城镇落户并落实农转非的流转农户，其医疗、养老等纳入所在地城镇社会保障管理体系。仍属农村户口的流转农户，全部纳入当地新型农村社会养老保险、农村新型合作医疗体系。符合低保条件的农户全部纳入农村最低生活保障体系。对困难群体纳入当地大病救助和特困救助范畴。五保供养对象按照自愿原则安置到当地敬老院。

3.4蚌埠市土地流转取得成效

3.4.1土地流转推进了现代农业发展

农户分散承包经营，农民大量外出务工经商，农业从业人员年龄老化和素质下降，严重制约现代农业的发展。只有加快推进土地流转，促进土地向种植大户、龙头企业集中，才能从根本上解决农业科技应用和资金投入等问题。固镇圣美农业在连城镇流转10000亩土地全部实行滴灌和立体种植，成为科技支撑现代农业发展的典范。蚌埠市通过土地流转推动了规模化经营，引进和培育了一批农业龙头企业，农产品加工能力和水平得到提升。形成了以南京雨润为龙头带动存栏100万头生猪养殖和屠宰加工；以台湾大成和大连成达为龙头，带动存栏2000万只肉禽养殖和屠宰加工；以现代牧业为龙头，带动6万头奶牛养殖和牛奶加工的产业体系。企业通过建基地和科技园区，新技术、新品种、新工艺得以推广，经营水平不断提升，综合实力逐步增强，推进了农业产业化的快速发展。

3.4.2土地流转推进了美好乡村建设

蚌埠市紧紧围绕美好乡村建设目标，着力培育中心村、整治自然村、提升特色村，全面掀起美好乡村建设新高潮。固镇县仲兴乡耿武村实施土地整治，整村流转土地，规划建设新型农村社区占地280亩，新建农民新居600余套，新增耕地1500亩，推进农业规模经营和美好乡村建设。逐步配套完善沼气设施，引沼气入户，沼渣、沼液用于设施蔬菜、果树种植，形成“畜禽—沼气—蔬菜（果）”高效种养模式，使生活垃圾、作物秸秆、人畜粪便等“三废”变成饲料、燃料和肥料，形成生态良性循环，乡村面貌焕然一新。

3.4.3土地流转推进了农民持续增收

促进农民增收是“三农”工作的核心任务，由于农业的比较效益低，促进农民增收必须千方百计让大量的农民从土地上解脱出来，一是不离土不离乡实现就业，由土地流转大户、企业吸收已流转土地的农民从事农业生产，实现再就业。二是离土不离乡实现就业，鼓励农民自主创业或在工业园区务工，或向城镇集中从事三产服务业。浙江森禾投资5亿元建设现代花卉科技产业园，禹会区宗洼村整体流转土地2000亩，流转土地的农民进入园区打工，从事花卉苗木种植，实行保底加计件工资，月平均工资在2000元左右，全村80%以上的农户年人均纯收入超过2万元。怀远县古城乡水海村流转土地6000亩，城关镇何巷村流转土地2500亩，全市有15个村基本实现整村土地流转，农民流转收益一年每亩800-850元，打工工资收入每月2000元，年人均收入可达3万元以上。

3.4.4土地流转优化了农业产业结构

新型农业经营主体通过土地流转发展规模经营，多数不在从事传统粮食种植，重点发展专用粮食、良种、畜禽、设施蔬菜和花卉苗木等高效农业产业。现代牧业流转10万亩土地用于规模养殖；蚌埠市双墩农业生物科技开发有限公司以竞标的形式，以1600元/亩的价格租赁淮上区双敦农场337亩土地（租期20年），发展标准化大棚蔬菜生产；怀远县盛事兴农农机合作社流转2000多亩地从事小麦良种繁育。2011年，全市规模设施蔬菜和花卉苗木生产面积分别增加了1万亩和1.6万亩。

3.4.5 土地流转提升了农村土地利用率

随着农村经济的发展，部分农户在比较利益的驱使下纷纷外出打工，但又不愿意放弃土地，靠天收的“应付田”增多，经济效益低，人为造成了稀缺土地资源的浪费。通过土地承包经营权流转，使善于经营者得到了土地，提高了土地资源的使用效率。怀远县马城镇种粮大户赵其瑞个人流转土地1万余亩，蚌埠市农技站定点服务，农田林网、水利设施、良种良法配套，形成田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排的现代农业样板区，实行全程机械化作业，达到人均1000亩土地的生产能力，农业科技应用和机械化水平得到较大提升。    

3.5蚌埠市土地流转存在问题

虽然蚌埠市土地流转工作取得了一定成效，根据实地调研及对相关部门的访谈，课题组发现还存在着一些亟待解决的问题：

3.5.1基层干部与流转主体认识上存在问题

一方面，有的基层干部土地管理的意识薄弱，自觉性、主动性较低，认为土地流转是市场行为，承包经营权在农户手中，是否流转应由农户与业主自主协商，与乡、村基层组织关系不大。同时担心工作开展难度大，可能引起新的矛盾，存在多一事不如少一事的心理；另一方面，部分农民思想守旧，承担风险的能力、心理承受力较差、市场分析意识较弱，认为在现行政策下进行不仅可以获得土地的产出效益还可享受政府惠民惠农资金补贴，满足于现状。部分中老年农民受自身条件制约和恋土情节的影响，难以进城务工或发展种养等二、三产业，不敢或不愿把土地流转出去；再一方面，由于土地流转门坎过低，没有限制性政策法规，一些只有初期资本积累的工商户和企业进入农业领域或多或少是看中了政府的补贴，对如何经营和发展好流转土地还没有清醒的认识，并没有充分的准备。

3.5.2经营能力与流转规模不匹配

目前怀远县流转的56.69万亩土地中，1万亩以上的4家，0.5万亩以上的10家，0.2万亩以上的28家，经营主体基本是本土资本且以涉农企业和合作社为主，其经营理念、资本保障、管理水平，技术指导等综合经营的能力，与流转的规模存在一定差距。今年秋季，宏盛、丰顺公司等经营主体的玉米生产遭受很大损失，集中体现出管理能力与流转规模的不匹配，抗风险能力相对不足。一方面是业主在生产经营管理上存在一些问题：在耕种上现代化大型机械不配套，在田间管理上机械化程度及现代技术应用不配套，在生产过程中，不得不雇佣一些群众帮助管理田地，雇佣人员素质和管理水平较低，有的甚至把农药埋在田地里，使得耕种质量不高；另一方面，由于管理力量的不足，存在偷盗甚至毁坏作物的现象。

3.5.3相关服务管理不到位

乡镇农经站承担着大量农村土地承包经营管理工作，上轮机构改革中有的县区乡镇农经站被撤并，撤并后，职能弱化，人员兼职过多，不适应经管工作要求。流转后，政策扶持、金融支持、科技服务等方面没有完全跟上，加之受到农业基础设施薄弱以及设施用地审批等限制，还存在土地流转主体融资难，仓储及设备用地难等问题。政策性农业保险品种少，理赔额度低，不能适应规模经营、特色农业抗风险的需要。重点产业品种无险可保，一旦出现大的自然灾害，无法弥补损失。另外农业规模经营资金需求量大，由于银行贷款门槛较高，能用于抵押贷款的实物不多，很难从银行贷款，经营大户普遍反映融资难。

3.5.4农业基础设施建设滞后影响土地流转

怀远县已流转的56.69万亩土地，多是集中连片、农田水利设施较好的地块。设施较差、边角地块和整理难度较大的地块，流转较困难。村集体原有的水利设施使用、管理、维护和新建、管理、维护及收益分配也影响着土地流转。同时，个别农户因各种矛盾，从中作梗，阻碍流转或调整，使集中连片的流转受到影响，有的流转大户，从农户手中流转的土地分散，沟渠路等基础设施老化失修，旱不能灌、涝不能排。不整治难以满足规模经营需要，因没有项目扶持，仅靠流转大户整治十分困难。农业大户农资和农产品晾晒、转运需要晒场、仓储，大型农机具需要库房存放，这是农业从事规模生产的基础条件，但生产管理设施用地审批较难，给经营户带来很大的经营风险。

3.5.5流转主体法律意识淡薄

从调研的情况来看，由于人员、经费等原因，指导、服务工作未做到与土地流转工作同步，小规模的土地流转还存在着口头约定和合同签订不规范的问题，大多小规模的农户间土地流转没有签订规范的承包合同；有的村委会或村民小组在没有村民授权委托的情况下，越俎代庖，以村委会或村民小组的名义直接与外来业主签订土地流转合同；有的乡镇以土地流转服务中心的名义对外签订承包合同的做法，缺少法律依据等，为土地流转留下隐患。

第4章  蚌埠农村土地流转主体实证分析

土地流转收多种因素的影响，包括宏观因素和微观因素两个方面。宏观方面的因素如国家土地流转政策、惠农政策、非农就业机会及就业收入、土地流转制度、土地流转市场成熟程度等。为取得有效数据，了解土地流转的情况，设计调研问卷（见附录），并请专家教授对问卷的设计进行指导，对问卷的内容进行多次修改完善。利用蚌埠学院学生放寒假的时间，针对蚌埠五河县朱顶镇、固镇县任桥镇、怀远县古城乡、河溜乡、万福镇等的农户进行问卷调研，取得第一手资料。为尽可能取得有效的调研问卷，给参加调研的学生进行培训，课题组也对土地调入大户及部分农户进行调研。本文样本的选取以典型性和代表性为原则，选取五河县朱顶镇、固镇县任桥镇、怀远县古城乡、河溜等具有典型代表性的乡镇，采取访谈和随机抽样的调查方法。共发放230份问卷，收回有效问卷165份，有效问卷回收率为71.7%，符合一般的调查统计要求。

4.1无土地流转农户分析

4.1.1无土地流转农户特征分析

在调研的对象中，95户没有土地的流入流出，对这些农户的调研，能了解他们为什么不流转土地，还需要得到哪些服务，他们所在村土地流转信息获得途径等。

图1  无土地流转者年龄分布图

户主最小的36岁，最大的75岁，男性占91.6%，户主的年龄集中在40-55岁之间，如下图1所示，这个年龄段的务农人员，是农村的主要劳动力，如能创造条件发挥他们，将推动所在地的经济发展。

所调查样本中教育程度：初中学历所占比重最大，为42%；小学及以下所占比重也占到了36.8%；而受教育程度在高中及以上的才18%左右。初中以下文化程度的务农者比例为82%；而据2010的统计显示：中国人口中小学文化程度占比26.78%，初中占比38.79%，两者之和为65.57%，远小于90%。这也反映了务农者文化水平普遍偏低的一个状况。

教育程度偏低阻碍蔬菜、粮食等种植、养殖技术的推广和运用，单纯依靠生产要素投入来增加菜粮单产会使这类产业逐步失去优势，重要原因之一是要素使用的机会成本逐渐增加，主要体现在劳动力和土地投入的机会成本。当务农劳动力和城郊土地使用的机会成本越来越大时，务农收益相对其它非农收益或发展其它产业的优势会逐步减弱。明显的现象之一是随着城镇化特别是房地产业的快速发展，务农人员在减少。若要保证蔬菜、粮食、水果等供给，应逐渐改变传统以要素投入来促进农业单产增加粗放式的生产方式，推广使用新技术以提高农产品的单产，而新技术推广和高效采用的重要基础是务农者应具备一定程度的文化水平。若要推广新技术以提高农产品单产，保证供给以确保农产品价格平稳，鉴于务农者教育程度偏低的事实，在地方上，根据所在区域的产品优势，因地制宜，发展生产，加强务农者的培训就显得十分必要。

表1  无土地流转户主文化程度概况

文化程度

人数

百分比

有效的百分比

累积百分比

小学及以下

初中

高中及以上

总计

35

36.8

36.8

36.8

42

44.2

44.2

81.1

18

18.9

18.9

100.0

95

100.0

100.0

家庭承包入地面积最多的为30亩，最少的没有承包地，也没有流转其他土地进行耕种。有土地3亩的家庭占12.6%，有5亩的家庭占12.6%，有6亩的家庭占13.7%，有8亩的家庭14.7%，有10亩以上的家庭占22.3%。这些农户收入来源如下表2：

表2 无土地流转农户收入来源

收入类型

户数

百分比

有效的百分比

累积百分比

农业收入

非农业收入

总计

72

75.8

75.8

75.8

23

24.2

24.2

100.0

95

100.0

100.0

这些没有流转土地的农户，主要收入来源仍然是农业收入，其次非农业收入中主要收入来源是打工获取收入，没有流转土地，说明非农收入是这些农户的主要收入来源。这样也使得这些农户成为兼业农户，如果有合适的机会，比如非农收入进一步提高或土地流转方便且收益较高，他们的唯一收入来源将为务工收入。这些农户对土地流转的相关政策也不多，82.1%的被调查对象不了解土地流转的相关政策。被调查农户中81.1%的村子里没有中介。中介的存在可以减少土地流转的成本，推进土地流转的进行，但大部分村里没有中介，这也是土地流转不畅一个因素。农户获取土地流转信息的主要途径是村委会，占44.2%，其次信息来源自本村村民，占36.8%。来自亲朋好友及土地信息平台的分别占到11.6%和7.4%。村委会在土地流转信息传播中作用较大，应该发挥村委会的这一作用，以促进土地流转。

4.1.2无土地流转原因分析

农户没有流出土地的主要原因如表3所示，就没流出土地的户主年龄来看，正是务农的最佳年龄，因此应加强种植、养殖方面的培训，特别是种植粮食方面，提高新技术、信息的接受能力，促成他们形成土地流入主体，通过土地流转，提高土地整体使用效率，使农业科技进步贡献率得以提高。

表3  没有流出土地的原因

原因

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

除了种地，没有其他技能

土地流出去收入更少

想流出去，不知道谁愿意接收

土地租金太少

担心流出去，自己想种难收回

总计

33

34.7

34.7

34.7

28

29.5

29.5

64.2

8

8.4

8.4

72.6

9

9.5

9.5

82.1

17

17.9

17.9

100.0

95

100.0

100.0

对于没流入土地的农户，也是多方面的原因如表4，可以根据原因采取一定的措施，促进农地流转，大面积的耕作，这样才能促进农业现代化，科学种养。土地没有流入的农户，38.9%的认为家里人手不够，实际上，流入土地后机械化耕种，反而节省劳动力，如种植经济作物，劳动密集，则需要更多的劳动力，如果乡镇能提供劳动力的供需平台，即劳动力虚拟市场，有助于解决农村劳动力供需问题。

农业一直面临人多地少的矛盾，土地是最为稀缺的投入要素。实行家庭联产承包责任制，集体土地承包到户，但各户所承包的土地较少，土地显得格外稀缺。在城镇化建设的背景下，即使有部分农作物种植者有扩大种植面积的想法，但没有额外的土地供给，故“较难获得更多土地”成为阻碍农业大户进一步扩大种养植面积的主要原因。那如何解决这个问题呢？加快推动农产品主产区“土地流转”就显得十分必要。土地流转可以极大提高要素的流动性，解决农用土地这项生产要素供需的结构性矛盾。不仅土地这项稀缺要素可以流动，也解放了束缚在土地上的劳动力。

表4  没有流入土地原因

原因

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

家里没有多余人手

多种地不能多赚钱

不知道谁愿意转让

土地租金太高

总计

37

38.9

38.9

38.9

35

36.8

36.8

75.8

10

10.5

10.5

86.3

13

13.7

13.7

100.0

95

100.0

100.0

近年来农产品价格整体上涨的趋势意味着农产品市场的供需状况正逐步在发生变化，除货币供应量的直接推动外，农产品供给力量相对需求力量的减弱也是农产品价格上涨的重要原因。农产品价格关系城镇消费者的切身利益，若要保持农产品价格的长远稳定，保障农产品供给显得尤为重要。如何保障农产品供给，在“土地”和“劳动力”这两项关键投入要素均受限的情况下，推动农产品种植技术进步并加大推广力度显得尤为重要。首先，土地流转指标不治本，增加农产品的种植面积及提高产量是硬道理。从宏观层面来讲，不可能顾此失彼，况且粮食作物在整个农业中的地位无可动摇。因此，突破“土地”要素投入的瓶颈要靠技术，增加单位面积产量，甚至推广并低成本成熟运用无土化其他农作物种植。其次，随着务工收入的增加，农产品种养的劳动力要素投入的机会成本逐渐变大，劳动力使用的成本越来越高，因而有必要开发研究新的种养植技术以替代部分劳动力的作用。

4.2流入土地农户特征、情况分析

4.2.1流入土地农户特征分析

流入土地受访主体的个人特征。被调查对象都为男性，表5显示此次调查的不同主体年龄主要集中在40-55岁，文化程度大多数是初中以上，占77.5%，相比没有土地流转的主体文化水平要高一些。从流入土地户主年龄来看，都是中年人，这与目前农村的现实是符合的，大部分中青年人特别是青年人都外出务工或读书，务农的人员多为中老年人，从农村可持续发展战略来看，这样的年龄结构是有问题的，这也同样引发学者及国家的重视，促进土地流转，为培养农民创造条件，就调研的流入土地的大户来看，学历层次要高一些，文化程度多为高中以上，并且与土地流入规模呈显著正相关关系，即样本主体中文化程度越高，流入土地规模一般越大。

表5    流入土地户主文化程度

文化程度

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

小学及以下

初中

高中及以上

总计

3

12.5

12.5

12.5

17

70.8

70.8

83.3

4

16.7

16.7

100.0

24

100.0

100.0

家庭人口数最多的6口人，占22%，3口人的占37.5%，其余为4-5口人的，相比较没有流转土地的农户来说，家庭规模要大一些，农业种养方面，有些环节需要的劳动力要多，人手不够，再加上农村富余劳动力不多，或劳动力存在供求方面的矛盾，信息不畅，阻碍农地流转。这些农户收入来源中，70%来自农业收入，流入土地是他们获取收入的主要方式，流入土地面积最多的是100亩，最少的只有1亩，这些农户总体流入土地不多，加上自家承包地，也不成规模。

由于流入土地数额不高，对政策的关心不够，只有37.5%的农户了解土地流转的相关政策，其他农户均不了解土地相关政策，但比无入地流转的农户，这一比例大幅降低，可见土地流转政策的知晓度对农户流转土地有一定的影响。33.3%的被调研农户所在村有土地流转的中介机构，66.7%的被调研农户所在村没有土地流转中介，这一比例比无土地流转农户所在村的中介比例降低。中介有助于促成土地流转，培养土地流转中介是新兴的服务业之一。获取土地信息的主要途径是村委会（见表6），因此，村委会的工作人员应该收集更多的土地流转的信息及政策，发挥基层工作组织的作用。土地信息平台发挥作用很小，这可能有两方面的原因，一是由于农户总体文化水平不高，对这些电子信息的利用还不够；二是农户还不知道该平台。因此加强土地信息平台的宣传，提高信息的及时性、充分性、真实性，加大对农户的宣传力度，以更好的发挥这个平台的作用。

表6  获得土地流转信息的途径

信息来源

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

亲朋

土地信息平台

村委会

同村村民

总计

6

25.0

25.0

25.0

1

4.2

4.2

29.2

12

50.0

50.0

79.2

5

20.8

20.8

100.0

24

100.0

100.0

被调研农户中54.2%签订合同（如表7），但一般的合同形式是口头协议。口头协议对双方当事人虽然也有一定的约束力，但一旦有争执或歧义，不便解决纠纷。签订合同形式还应该是书面形式，明确双方的责任和义务，方便日后纠纷的处理。

表7 是否签订合同及合同的形式

次数

百分比

有效的百分比

是

否

口头

书面

总计

13

54.2

54.2

45.8

50.0

50.0

100.0

11

45.8

12

50.0

12

50.0

24

100.0

4.2.2农户流入土地情况分析

农户流入土地，大部分用于农业方面，用于建设方面的占比不多，这种流转方式也符合中央政府的要求，中国人口众多，粮食安全问题摆在战略位置，特别是口粮自给率不能超越红线。流入土地用途如表8所示：

表8  流入土地用途

用途

百分比

有效的百分比

累積百分比

粮食作物

经济作物

养殖畜牧

建设项目

总计

58.3

12.5

20.8

8.3

100.0

58.3

58.3

12.5

70.8

20.8

91.7

8.3

100.0

100.0

这些流入农户距离中心城市距离最远的事100公里，最近的10公里，大部分被调研农户距离中心城市的距离在20-50公里。由于距离中心城市近，方便种植经济作物的农户销售鲜活农产品，流入土地对这些农户来说，可以增加他们的收入。

流入土地的方式中，主要是转包方式，即由承包人转包给流入主体，流转年限如表9所示。流转10年以上的占比较少，流转时间主要集中在2-5年，流转时间的长短是双方协商的结果，对土地承包权的长时间放弃是较多农户不情愿的，除非有稳定且不错的收入来源。

58.3%被调查农户认为流入土地能多赚钱，另外流入土地也有企业发展或养殖发展需要。在调研的土地流入大户中，怀远惠民生猪养殖合作社负责人就通过流转，流入土地近200亩，其中一小部分用于生猪养殖，一部分用于种植设施蔬菜，另一部分种植水果和粮食作物，因粮食作物收入很低，以后的种植时间里计划增加设施农业和经济作物。如图2所示，在水果种植初期间种矮径粮食作物。

表9  土地流转年限统计表

时间

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

1年

2-5年

5-10年

10年以上

总计

4

16.7

16.7

16.7

15

62.5

62.5

79.2

4

16.7

16.7

95.8

1

4.2

4.2

100.0

24

100.0

100.0

图2  流入土地种植情况

流入土地的农户中，66.7%的认为有优惠政策，就蚌埠市的优惠政策，针对大的流转主体，在前文里有介绍。租金支付方式主要是现金。对于流转土地的农户，如果租期较长，在签订合同的时候，建议租金约定方式为三年进行一次协商，双方可以根据当地流转土地的价格调整资金，这样有利于合同的执行。否则如果流出方对租金不满意，要回土地经营权，不利于流入方土地使用规划。

4.3流出土地农户特征、情况分析

4.3.1流出土地农户特征分析

土地流转是由土地内在经济规律所决定的。在逐步实习现代化的中国，土地承载的社会功能没有发生变化。作为土地流转行为主体的农民，他们一方面作为行为的主体，独立地、理性地对土地流转采取决策，然而，他们的这种土地流转决策又受到社会结构的制约，农民自身的收入、教育等因素及客观社会结构如非农收入、土地功能将成为制约农民土地流转内在心理的主要因素。

被调研对象中46户土地流出，被调研对象97%为男性，户主的年龄集中在35-55岁，占被调研对象的89.2%，大部分被调研对象具有初中以上文化，其中初中文化占54.3%，高中及以上文化占19.6%。流出土地的原因如表10所示。家人外出务工占比较高，特别是年轻人外出的较多，是农村空心化的主要原因，将来谁种地这个问题会越来越凸显。种地挣钱太少也是不争的事实，特别是仅仅种粮食，国内主要农产品的价格已经超过了国际市场而农产品成本上升，“地板价”不断上升，“天花板”不断下压，中间的活动空间越来越小。现在一些主要农产品的价格开始明显高于国外农产品进口到岸完税以后的价格，国内外农产品价格开始出现倒挂。2008年，农产品价格倒挂的只有大豆，现在大宗农产品价格已经开始全面高于国际市场的离岸价格。有一些农产品，比如棉花、糖料，价格已经顶破了“天花板”。在考虑粮食安全的条件下，高附加价值的经济作物种植面积可以适当提高，这是促进农户富裕的良好方式，农户通过务农的方式收入水平提升，扎根农村才有希望。

表10  土地流出原因

原因

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

家里无人耕种

家人外出打工

集体流转

种地挣钱太少

其他

总计

8

17.4

17.4

17.4

25

54.3

54.3

71.7

5

10.9

10.9

82.6

5

10.9

10.9

93.5

3

6.5

6.5

100.0

46

100.0

100.0

被调研农户中，65.2%的农户收入主要来源是非农业收入，外出务工成为农民增加收入的重要途径。年轻人思想活跃，接受新事物的能力较强，许多年轻人不愿留守土地一辈子务农，尽管国家对农民减免了各项收费，减轻了农民的负担，年轻人还是毫不留恋的离开农村。即使土地流流出去，但仍有34.8%的农户收入是农业收入。主要由于我国土地承包权期限问题，使得不同家庭人均土地面积差异很大，有的家庭户主及子女没有直接承包土地，这也是农民外出务工人员较多的重要原因。在被调研农户中，69.6%认为没有中介，土地流转市场没有形成，农户获取土地流转信息的途径如表11，村委会仍然是土地流转信息的主要来源。

表11  获得土地流转信息途径

信息来源

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

亲朋

村委会

中介机构

同村村民

总计

11

23.9

23.9

23.9

25

54.3

54.3

78.3

1

2.2

2.2

80.4

9

19.6

19.6

100.0

46

100.0

100.0

流出土地农户中签订合同的占63%，且绝大多数签订书面合同如表12。如果土地流转市场形成，将是我国土地流转制度改革的成果之一。现在土流网已经通过网络平台可以为大宗土地流转提供信息，如图3所示，平台的知晓度及信息需求者是否有条件查阅平台信息，影响着该网络平台的利用效果。

表12  是否签订合同及合同的形式

次数

百分比

有效的百分比

是

否

书面

口头

总计

29

63.0

63.0

37.0

60.9

49.1

100.0

17

37.0

28

60.9

18

49.1

46

100.0

图3  土流网平台信息

4.3.2农户流出土地情况分析

被调研农户流出土地2.8-10亩的占80.4%，10亩以上占6.5%，因调研对象的收入来源还有以农业收入为主要来源，说明有些农户是部分流出土地。由于现阶段农村社会保障体系的不健全，土地为农民不仅提供经济功能，还是其生存的基础。因此，经济利益最大并不是影响农民土地流转的唯一因素，无论是土地的社会保障功能还是农民的家庭收入水平都对土地流转发挥作用。通过不断地弱化土地社保功能，大力增加农民的非农收入，完善农村社会保障来进一步促进农村土地流转。流出土地的主要方式是转包、出租和代耕代种（表13）。到邻村流转土地的比例不低，发挥地缘优势，有助于形成土地流转市场。

表13  土地流出方式

流转方式

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

代耕代种

转包

出租

总计

15

32.6

32.6

32.6

18

39.1

39.1

71.7

13

28.3

28.3

100.0

46

100.0

100.0

从流出主体的反应来看，土地流出后主要的接收主体是村民，其次是种植大户，两者合计占比达84.8%。流转途径如表14所示。土地流转主要基于流出主体与流入主体间的直接流转，不存在土地交易市场。在我国农村，农村仅拥有土地使用权，而没有土地所有权，因此真正意义上的土地买卖市场并不存在。规范的土地交易市场的缺失，使流转土地除掉自己直接流转以外，通过农村集体经济组织、农民合作经济组织作为中介。

表14  土地流转途径

方式

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

自己联系流转

农民合作组织

集体统一流转

总计

26

56.5

56.5

56.5

7

15.2

15.2

71.7

13

28.3

28.3

100.0

46

100.0

100.0

在现行的土地制度下，土地的保障功能使农民不会轻易放弃土地，有一部分被调研对象在非农收入高于农业收入的情况下会放弃承包权，更多的农户愿意得到现金补偿的情况下放弃承包权如表15所示。同时城镇化进程的渐进性及其城市就业吸纳能力的约束，决定农民的土地流转动作不会过大。

表15  放弃承包权的条件

条件

次数

百分比

有效的百分比

累积百分比

现金补偿

养老金补偿

土地折价入股

非农收入高于种地收入

其他

总计

23

50.0

50.0

50.0

4

8.7

8.7

58.7

3

6.5

6.5

65.2

11

23.9

23.9

89.1

5

10.9

10.9

100.0

46

100.0

100.0

虽然蚌埠土地流转效率已见成效，但当前蚌埠市农村小规模分散经营的农户还是较多的，这种小规模经营对生产力制约问题日益突出。要扩大农业经营规模，必须给农民出路。国家政策对土地流转趋势将起决定性作用，现行政策中对土地流向经营大户的导向和对非农经济主体进入农地流转的用途限制，必然使土地向经营大户渐进式集中，而法律法规对土地保障功能的不断完善也将使农民更多地流转土地使用权，则土地承包权在法律不断规范下日益得到强化，土地流转形式在经济收益的比较下以转包和出租为主，土地流出和流入主体最终确立为农户一方，非农经济主体逐渐退出土地流转舞台，之后农村土地在经营大户手中开始向家庭规模经营的适度性方向探索。农民光离开土地不行，关键要看能够给农民提供多少就业机会，提供多少收入以及多少社会保障、住房保障等。农民进城就业的机会需要企业提供，农村劳动力转移一定是个循序渐进的过程。

第五章  农村土地流转制度与政策评价

中国是一个人口大国，我们用世界十分之一的土地，养活世界五分之一的人口。随着人口增加及国家经济社会发展步伐加快，工业用地、城市建设用地不断增加，我国人地矛盾日益尖锐。同时，由于我国农村土地承包是在村组范围内根据土地的肥沃程度，地理位置等条件按农业人口平均分配，因而农村土地一直处于细碎化和低效率经营状态。土地细碎化利用以及传统的农业生产方式导致我国农产品成本过高、质量良莠不齐，竞争力弱。因此，将土地适度集中，提高土地利用效率、发展现代农业已成当务之急。党和国家历来高度重视土地流转问题，制定了一系列法律法规和政策措施来规范和指导农村土地流转行为。

5.1我国土地管理制度的发展历程

1949年以来，我国顺应社会发展的需要，对农村土地管理进行了几次重大的调整，经过几次重大的变革。到目前为止，我国农村土地管理现状为:农村土地归集体和国家所有，家庭承包农户取得长期稳定经营权，通过大力鼓励支持合法的土地流转，加快了农村经济发展，促进了全国经济地发展。

5.1.1  1949.9—1953 年的土地改革

1949.9—1953年的土地改革，指的主要是在全国范围内进行分田分地。截止到1949年9月，土地改革在解放区内的基本完成，但是全国范围内的土地改革并没有完成，因此，这段时期的土地改革主要是把解放区土地改革经验在全国范围内的推广，逐步全面的实现耕者有其田。1950年出台的《中华人民共和国土地改革法》标志着全国范围内土地改革的开始，这一时期彻底地废除了落后的封建土地所有制，建立新中国的土地公有制。这次土地改革直到1953年才完成，极大的解放了农村的生产力，创造了建国后农村的第一次飞速发展。

5.1.2  1953—1978年的土地制度变革

1953—1957年农村整体的生产力水平较低，为了解决农业生产中家庭劳动力、牲畜生产要素匮乏的问题，提高农业收入，我国发动了互助合作社运动。运动的初期，农民上交土地使用权，但还保留土地的所有权，允许成员保留一点自留土地，年底时按照入股份数和当年的收成情况进行分红；运动后期，农民必须上交所有的生产资料，实行统一的调度、经营和管理，此时，农民私有土地被改造成了合作社(集体)所有。1958-1978的土地改革，主要是将规模较小的合作社运动到改造成人民公社，实现生产公社规模由小到大，实现统一的筹划、管理和生产，实行按劳分配，但是片面的追求大规模统一发展，衍生了一些新的问题，严重挫伤了农民生产积极性，损害了农民的切身利益，农民失去了生产决策的主动权，几乎没有收益处置权。人民公社时期的土地改革不仅没有促进农业的发展，相反，同改造运动前相比，农村的发展退步了。这一时期，农民土地产权不断弱化直到失去土地产权，土地归集体所有，自由经营、买卖和出租这种农地流转方式己经基本不能再实施。

5.1.3改革开放以后的土地制度改革

1979至今，我国实施集体所有制、家庭联产承包经营的土地制度改革，在这一时期我国农村土地制度经历了三个大的阶段。

第一阶段，建立农村家庭联产承包制度(1978—1984)。这一时期，我国确立和实施家庭联产承包制度，实行土地归集体所有，承包权归农户所有，承包期限为30年，农户实行自己耕种自负盈亏。长期稳定的承包制度提高了农民的生产积极性，农村有了前所未有的快速发展，也为我国工业化快速发展提供了良好的保障。

第二阶段，完善农村土地承包制度并逐步发展土地流转(1984—2002)。一方面，国家陆续出台政策和法律不断地完善家庭联产承包经营责任制，另一方面，针对农村新出现的情况而出现的土地流转现象进行了摸索研究。1984年，中央首次提出转包，并鼓励农村土地可以向公社的种田能手集中；1988年，宪法修正案及《土地管理法》第一次修订第一次从法律层面上确立了农村土地可以进行流转。

第三个阶段，完善农村土地承包制度并鼓励支持土地流转(2002年至今)。2002年发布的《农村土地承包法》，从立法的角度上支持依法进行多种形式的土地流转。2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地流转进行了规范化和操作性的规定，这标志着我国农村土地流转进入法制时代。各地方政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策，对本地农村土地承包经营权流转的管理出台了相应的指导意见或管理办法，并初步建立了农村土地流转市场。同时，国家基本在每年的中央一号文件中就土地流转进行补充性的规定。十八大提出，在有条件的地方，可以组织农户发展多种不同形式的适度规模化经营，鼓励并支持培育壮大新型的农业生产经营组织。2014年中共中央、国务院一号文件：《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出：“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。”2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，文件就农村土地的所有权、承包权和经营权做了进一步的规定，在产权层面上提出了农村承包土地的所有权、承包权和经营权可以进行三权分离，即将“三权分类”正式提上了产权法治建设层面，引导土地经营权有序流转，这将会进一步释放农村生产力。2015年的中央一号文件提出：坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。习近平同志在深化改革领导小组会议上对土地流转作为了具体的指示，强调了“六要一严”，要求在土地流转中不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。这是我们在推进农村土地流转过程中必须要坚守的底线和工作原则。国家在不同时期出台的土地流转相关政策，使农村土地流转行为逐步走向规范化。

5.2现行农村土地流转制度的政策评价

我国各项法律、政策的调整，推动了农村以土地制度为核心的改革，从而初步形成了一套框架结构比较完整的新型农村土地流转制度和法律。从总体上看，农村土地流转制度调动了农民流转土地的积极性，加快了农村土地流转，推动了土地适度规模经营，对合理配置土地资源起到了积极的作用。农村土地流转是工业化、城镇化和农业现代化的客观要求，是农村经济发展的必然趋势。推进农村土地流转反映了广大农民群众的强烈愿望，是发展现代农业，实现农民增收，加快社会主义新农村建设的有效途径。加快农村土地流转对优化配置土地资源、提高土地利用效率和追求经济效益最大化具有重大意义。但是，由于农村土地流转制度不健全、流转市场不完善和土地功能负荷沉重，在农村土地流转中形成了体制机制性障碍，土地流转出现市场供需失衡、操作过程不规范、侵权现象严重和违法现象突出等弱市场化的问题，阻碍着土地配置效率的提高，制约着农业和农村经济社会的可持续发展。

第六章   提升蚌埠农村土地流转质量的政策建议

推动农村土地流转，使土地资源的配置更好地适应蚌埠市经济快速发展，优化农村产业结构，带动农业产业发展，促进农民增收，实现土地增值与实现小康社会建设，这是理论工作者和政府工作部门尤其是是从事农村工作的领导干部必须认真思考和研究的重大问题。积极破解农村土地流转困局，充分挖掘土地生产潜力，逐步探索出与城镇化、工业化相适应，有利于统筹城乡发展，能最大限度激发和调动农民积极性和创造性的农村土地流转模式，对于推动我国土地流转健康发展和提升土地经营效率，增加农民收入、促进农村经济发展、加快发展现代农业、建设社会主义新农村具有重要的意义。基于前面的研究分析，本文提出如下针对性的政策建议。

6.1建设土地流转平台，健全服务机构

建设蚌埠市土地流转信息化平台，健全农村土地流转登记、备案和信息发布制度，形成上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。完善农村土地流转服务平台，形成市有服务中心、县（区）有流转市场、乡（镇）有流转中心、村有服务站点的土地流转服务体系，做到有人员负责、有场所办公、有经费保障，积极为土地流转提供中介服务、开展业务指导，确保土地流转程序合法、合同规范。建立完善的土地承包经营权登记制度，着力解决承包地块面积与承包经营权证书不符的问题。做好流转大户经营能力的审查和风险评估工作。编制土地流转标准合同文本，落实土地流转合同的申请、登记、备案工作，并纳入行政服务中心管理，实行窗口服务，提高土地流转程序的规范化。要落实好《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实现乡村调解、县级仲裁、司法保障的人民调解、行政调解、司法调解三位一体的土地流转承包经营矛盾纠纷调处体系。

6.2加大政策宣传，扶持经营主体

要充分利用广播、电视、报刊、网络等各种媒体，大力宣传农村土地流转政策和相关法律法规，宣传土地流转增收致富的典型，让农民看到土地流转带来的实际效益，增强流转土地的主动性和自觉性。加强对基层干部的培训教育，使广大干部都能认识到土地规模经营对实现农业现代化、推进城镇化进程和新农村建设具有基础性、先导性作用，积极主动地引导农民科学有序开展土地流转，增强产业带动能力，集聚、运作土地的能力，推进农村土地集约化、规模化经营。种养大户、农民专业合作社、家庭农场、农业企业是农村土地流转的主体，应采取多形式、大力度的加以扶持。完善奖补政策。合理设置奖补标准，对有一定规模的科技含量高、优质、高效、特色农产品生产经营主体加以资金扶持。改革创新支持土地流转的信贷产品，降低门槛，为流转经营主体提供信贷支持。扶持发展农产品物流仓储业，补贴经营户购置烘干设备，以缓解生产附属设施用地审批难问题。对必须的生产设施用地，政府要在土地整治、增减挂钩的用地指标中切块解决。支持鼓励各类主体兴办农业社会化服务实体，为经营主体提供植保、农机、仓储等有偿服务，提高社会化服务水平。加大农田治理力度，合理安排农业综合开发、农田基本建设等项目。有条件的地方可以先治理后流转。加大科技服务力度，落实农技人员农业技术承包任务，抓好职业农民培训，为土地流转经营主体培养一批懂技术、善管理、会经营的农村适用人才。

6.3培育土地流转市场，健全土地流转制度

健全土地流转价格评估和指导机制，建立有资质的土地流转价格评估机构，引导流转双方通过市场指导价格，解决“心里价位”偏差，形成双方认同的流转价格。通过政策扶持、业务培训，建立社会化的中介服务机构，为流转双方提供政策信息咨询，协助双方签定规范的承包合同，办理有关手续。加大《农村土地承包法》落实力度，严格处罚土地经营权流转过程中的各种违法行为，切实做到不改变土地集体所有性质、不损害农民土地承包经营权益、不改变土地的农业用途。坚持以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标；坚持依法自愿有偿，发挥市场配置功能，强化政府扶持引导。坚持经营规模适度和农地农用，避免片面追求超大规模经营。对流入土地一方的资格和流转以后的土地用途进行严格限定,对单个流转土地的一方可以流转的土地面积的上限进行严格的限制。蚌埠市应根据地方实际合理确定土地流转面积上限。超出流转面积上线的、农民也确实愿意流转的要进行申报和审批。切实把握好流转规模适度，流转规模要与生产经营主体的生产能力相适应，不能盲目追求大规模而忽略经营者自身的生产能力，政府应对流转规模千亩以上的经营主体实行审核和风险评估。依据产业发展布局、自然条件、经济基础和生产力发展水平，因地制宜，制定土地流转规划和实施方案，采取政策扶、典型引、技术帮等多种方式，既要加大政策扶持力度，鼓励创新农业经营体制机制，又要循序渐进，引导农民积极参与，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

6.4强化土地监管

坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，切实保障农地农用。流入土地的企业(组织或个人)要严格按照合同约定在租赁农地上直接从事农业生产经营，未经承包农户同意，不得转租。要指导租地企业、组织或个人合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。要强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”。对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查，探索利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测，及时纠正查处违法违规行为。对撂荒耕地的，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。特别对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任。鼓励和支持农村集体经济组织和承包农户对租赁农地利用情况进行监督。对违反合同约定的，流出农户和农村集体经济组织可依法解除农地租赁合同，并要求赔偿。

6.5建立完善农民利益保障机制

6.5.1动态确定土地流转价格

价格是土地流转的关键，是链接供需双方的桥梁和纽带。通过土地流转价格调节作用，可以实现土地的供需平衡，优化土地资源配置，提高土地资源利用率。土地价格在很大程度上取决于该土地效用，即土地用于农业生产或事非农业生产产生的经济效益。但土地流转的价格确定是一个复杂的过程，既取决于土地的效用，也取决于土地流转双方的谈判能力，还受政府、集体等非主体力量的干扰。对既定的土地，公平的流转价格是流转双方博弈的结果。由于不同年份自然条件、市场机遇不同，土地收益相差较大，因而固定的土地流转价格是不合理的。因此需要制定动态的土地流转价格：在每年的春播或是夏收的时候进行土地流转意愿和土地价格的谈判，或在流转合同中定明动态价格确定办法，充分尊重农民的土地流转意愿和保障农民的利益。

6.5.2建立土地流转保障金制度

农业和其他产业不同，它不仅面临市场风险，还有自然风险，尤其是自然风险对农业的影响巨大。自然灾害意味着土地没有收益或收益剧减，风调雨顺又会出现农产品供应激增，价格下跌，同样导致土地经营收入减少。如果是转租的土地，则可能出现难以支付承包费的情况。此外，很多资本下乡之后由于不熟悉农业生产规律或经营管理不善、流通渠道不畅等原因同样会出现经营困难而无法支付土地承包费。因此，建议建立土地流转保证金制度，即在土地流转合同签订后，流转方应该在政府指定的账户每年预先存入200-600元每亩的履约保证金，在土地流入方无法支付土地流转费用时由政府将它们支付给农民。这样一方面可以保证农民拿到一定的土地收入而不会影响正常的生活；另一方面也可以避免土地的盲目流转和无限扩大的趋势，让真正有实力的企业和个人参与土地流转而不是皮包公司和无实力的个人。

6.5.3完善土地流转保障机制

一是逐步完善农业风险防范体系。探索设立土地流转风险保障基金。二是协调农业保险机构，突出重点安排保险品种向经营主体倾斜，以提高他们抵御自然风险、恢复生产的能力。完善以政策性保险为主的农业保险体系，向经营大户倾斜，降低农村土地规模经营者的市场风险和自然风险。三是加强维护安全生产秩序，预防和及时处理盗抢农作物等现象发生。四是加快农村城镇化进程，加速农村剩余劳动力有序转移。大力发展农村二、三产业，开拓农民就业门路，最大限度地增加就业机会。五是健全农村社会保障机制。要加快建立适合农村特点的最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、就业创业等社会保障体系，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象逐步引向依靠社会保险和保障功能上来，真正解除农民的后顾之忧,为加快土地流转步伐创造条件。

农村土地承包经营权流转政策是我国农村土地改革的又一重大举措，是推动农业健康可持续发展、促进农民增收、提高农民生活水平、建设社会主义新农村的重要途径，也是提高我国农业生产效率、保障粮食供应，解决吃饭问题和维护社会稳定的头等大事。要统筹规划、着眼全局，尊重农民的合法权益，科学合理、扎实稳步、因地制宜地推进蚌埠市土地流转工作。

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[38]全市农村土地流转工作情况报告，市农委，2014

[39]关于农村土地流转工作推进情况的调研报告——2013年10月29日在市十五届人大常委会第六次会议上市人大农业与农村工作委员会

附录：

农户土地流转问题调研问卷

调查地点：       县       乡（镇）         村       时间：      年       月     日

注:请在选项上打“√”,在空白处填写问题答案。

1.户主的性别         ，年龄_______，文化程度_______,家庭人数______ , 承包土地面积_________亩。

2.您收入的主要来源:_________________，2014年家庭年收入______元,其中农业收入______元。

3.您是否了解土地流转的相关政策：a.是   b.否；村里是否有土地流转的中介机构：a是  b.否

4.您获得土地流转信息的途径：a.亲戚朋友b.土地信息平台 c.村委会d.土地市场e.中介机构 f.同村村民

5.土地流转时您是否签订流转合同：a.是    b.否；   合同方式是：a. 口头协议   b.书面协议  

6.您流转土地的数量_____亩，其中转入______亩, 土地流转价格是_____元/亩；转出______亩，土地流转价格是_____元/亩。

转出土地的请回答这7-14题

7.您流转出的土地采用的流转方式: a.代耕、代种  b.转包  c.互换  d.出租 e.入股  f.转让  g.其他

8.您的土地流转给他人的原因是(可多选)

a.家中无人耕种   b. 家人外出打工  c.集体流转    d.种地挣钱太少  e.其他_________

9.您的土地流转给：(可多选)   a.村民  b.种植大户     c.养殖大户  d.合作社     f. 公司  e.城里人

10.您土地流转的主要途径是:

a.自己联系流转  b.农民合作组织  c.参加土地信托银行  d.集体统一流转  e.通过土地中介组织流转

11.您转出土地租金的支付方式为:    a.现金  b.入股分红  c.补贴粮食  d.提供工作岗位  e.其他

12.您转出土地的流转年限是:   a.1 年    b.2-5 年     c.5-10 年    d.10 年以上

13.土地转出前后您的收入比较:

a.土地转出前您一年农业收入        元               b.土地转出后您一年农业收入         元

c.土地转出前每亩土地平均收入         元        d.土地转出后每亩土地平均收入        元

14.在什么条件下您愿意放弃土地承包经营权:

a.现金补偿  b.养老金补偿  c.土地折价入股   d.非农收入高于种地收入   e.其他_____

转入土地的请回答这15-24题

15. 您转入土地主要用来做什么：(可多选)：a.小麦等粮食作物种植业   b.蔬菜等经济作物种植业

c.养殖业、畜牧业    d.建设项目    e.其他非农项目

16.粮食作物种植面积的比例：a.50%及以下   b.50%-70%   c.70%-90%  d.90%以上

17.您家距离最近经济中心城市：               公里，单位面积粮食产量                公斤/亩。

18.您转入土地采用的流转方式: a.代耕、代种  b.转包  c.互换  d.出租 e.入股  f.转让   g.其他

19.您转入土地的原因是 (可多选)：a.家中劳动力多 b.能多赚钱  c.企业发展需要 d.养殖发展需要

20.您的土地是从谁手里转入的：a.村民  b.亲戚   c.合作社   d.其他    

21.您转入土地是否有优惠政策：a.是     b.否

22.您转入土地租金的支付方式为：a.现金 b.入股分红 c.补贴粮食 d.提供工作岗位 e.其他

23.您转入土地的流转年限是:   a.1 年 b.2-5 年 c.5-10 年 d.10 年以上

24.土地转入前后您的收入比较:

a.土地转入前您一年收入           元      b.土地转入后您一年收入           元

c.土地转入前每亩平均收入         元     d.土地转入后每亩平均收入         元

如果您没有土地流转，回答以下25-26题

25.您没有把土地流转给他人的原因 (可多选)

a.除了种地，没有其他技能          b.土地转出去收入更少   

c.想转出去，但不知道谁愿意接收       d.土地租金太少   e.担心转出去，自己想种时难以收回  

26.您没有转入土地的原因是：(可多选)

a.家里没有多余人手     b.多种地不能多赚钱   c.不知道谁愿意转让    d. 土地租金太高