本研究报告在总结蚌埠市土地承包经营权流转已取得实施成效及其尚存问题的基础上，从家庭农场、农地入股合作社、工商资本下乡、农地担保、农地流转补贴等方面有针对性地提出了相应的完善对策，尤其是草拟了两个重要规范性文件的法条建议稿。

一、蚌埠市农地流转的实施成效

（一）市县两级政府颁布了鼓励农地流转的规范性文件

如《蚌埠市加快农村土地流转推进现代农业建设的意见》（蚌发[2011]17号）、《蚌埠市农村土地流转规模经营奖补办法（试行）》（蚌政办(2012)48号）、《怀远县加快农村土地流转推进现代农业建设实施意见》（怀政〔2012〕1号）、《淮上区关于加快

农村土地流转推进现代农业建设的实施意见》（淮政〔2012〕48号）等等。这些规范性文件规定了诸多内容，其中包括：（1）总结了农村承包地流转的四种主要模式。一是种植大户模式，具备条件的种养大户发展家庭农场；二是土地股份合作模式，鼓励和支持农民以土地承包经营权入股，成立土地股份合作社；三是集中托管经营模式，鼓励和支持农户将所承包的耕地委托给村集体经济组织或合作社经营；四是农业产业化龙头企业办基地模式，鼓励农业产业化龙头企业以租赁方式流转土地，建立生产基地，发展适度规模经营。（2）提出了促进农地流转的资金信贷政策。即“积极开展权属清晰、风险可控的农用生产设备、土地承包经营权、林权、受转土地经营权和地上设施等抵押贷款。”（3）提出了财政补贴政策。“对新增规模经营面积达到2000亩且流转期限10年以上的，按200元/亩标准给予一次性奖补，由市、县（区）按1∶1的比例承担；对规模经营面积达50000亩且流转期限10年以上的，在享受上述奖补政策的基础上，由市财政按每年100元/亩的标准，再连续给予3年奖补，具体奖补资金安排和政策由县、区政府与实施主体商洽确定。”

（二）农地流转比例高于全省平均数

根据省农委公布的数据，到2013年底，全省耕地流转2012.4万亩，占全省耕地总面积的32.2%，占农村土地流转总面积的70.5%。而“来自市农委的数字显示，2013年蚌埠市以土地流转为抓手，着力提升农业规模化经营水平，加快土地向专业大户、农民专业合作社、家庭农场集中，全市新增土地流转面积40万亩，土地流转总面积达到180万亩，流转率达40%以上，高于全省11个百分点，主要流向粮食、蔬菜、畜禽养殖、特色水产、花卉苗木等基地建设。”[1]

（三）形成了多种经营形式的规模经营主体

“2013年全市新增省级农业产业化龙头企业14家、农民专业合作社560个、家庭农场152个；全市50亩以上规模经营主体849个，经营面积94万亩；2000亩以上规模经营主体达124个，经营面积57.3万亩，占三成以上。”[2]“怀远县农村土地流转中，500亩以上规模经营主体112个、流转19.33万亩；2000亩以上规模经营主体28个、流转12.56万亩；5000亩以上经营主体10个、流转7.87万亩；10000亩以上规模经营主体4个、流转5.96万亩，占流转面积的10.5%。除此之外，怀远县已实现整村流转6个村，建立全市万亩流转示范片4个。”[3]

二、蚌埠市农地流转的尚存问题

（一）家庭农场认定难

家庭农场是中央大力提倡的农地规模经营体系中的重要组成部分，也是蚌埠市乃至于宣城市郎溪等地大力扶持的农地规模经营模式。但是，家庭农场到底该如何认定，实践中尚未形成统一标准：有的以家庭从业人员、经营规模、土地流转方式、土地流转年限等为标准，也有的以设立者户籍、雇工人数、经营范围、家庭收入来源等为标准。实际上，家庭农场的认定不仅关系其组织形式、法律地位，而且还关系着能否或应否享受农业补贴等优惠政策，甚至对于粮食安全亦有一定影响。显然，应当及时总结实践经验，制定相关规则。

（二）入股流转不规范

省内农地入股主要是入股合作社，既有入股到村集体经济组织形成股份合作社的，也有入股到农民专业合作社的；既有入股后由合作社自己经营的，也有通过合作社统一出租或再入股的。但是，农地入股中存在一系列不规范之处，亦引发了诸多争议：（1）入股土地往往不办理产权变更登记，《怀远县加快农村土地流转推进现代农业建设实施意见》（怀政〔2012〕1号）亦要求以“股份合作形式流转时，原土地承包关系不变”，那么能否以入股土地变卖偿还合作社债务？（2）如果入股的土地承包经营权不能偿还合作社债务，那么农地出资额还要不要记入合作社出资总额？（3）农地入股的合作社与农民专业合作社是否具有同一性？能否依据《农民专业合作社法》进行登记并取得农民专业合作社法人地位？等等。这一系列的问题均需要进一步明确，否则会影响农地入股合作社的规范化发展。

（三）防范工商资本下乡风险的规则缺失

农村土地承包经营权加快流转的同时，工商资本大规模下乡经营农地已经成为一种新的发展趋势。十八届三中全会和2014年中央一号文件亦将“企业经营”纳入与家庭经营、集体经营和合作经营并列的农业经营体系创新模式。目前，工商资本下乡虽然已经有了国家政策的支持，但是它本身是把“双刃剑”，利用其自身拥有的资金、技术、管理等优势给农业带来极大的积极影响，同时如果不加以限制必然会给农业带来一些负面影响。调研中一些农民对工商资本下乡并不反对，但是却存在工商资本经营农地后如何保障农民农地流转收入的担心。事实上，个别地区也已经出现工商企业未“善后”就撤退的现象。尽管个别试点采取了交纳保证金的办法，但是在各地积极引进工商资本参与农地流转的背景下，尚需从制度上进行统一规范，如工商资本下乡是否需要市场准入限制？如何限制？如何对其加强监管？保证金应该交多少？由谁保管？等等。

（四）农地担保操作难

《蚌埠市关于加快农村土地流转推进现代农业建设的意见》（蚌发[2011]17号）规定“积极开展权属清晰、风险可控的农用生产设备、土地承包经营权、林权、受转土地

经营权和地上设施等抵押贷款。”《怀远县加快农村土地流转推进现代农业建设实施意见》（怀政〔2012〕1号）、《淮上区关于加快农村土地流转推进现代农业建设的实施意见》（淮政〔2012〕48号）也只是简单复制蚌埠市的规定，市县两级规范性文件不仅在没有严格识别土地承包经营权与受转土地经营权的权利属性的情况下将两者并列为抵押的担保客体，而且也没有明确抵押权的实现方式——是否拍卖、变卖土地承包经营权或受转土地经营权。显然，如此模糊或原则性的规定难以有效指导实践。尽管调研中发现部分地区如凤阳正在启动土地承包经营权抵押贷款项目，但是对于具体操作过程尚存模糊之处：如抵押的客体是什么——是土地承包经营权还是土地经营权或者是其他？一旦借款人不能按时还款，如何处理其抵押的土地？由此可见，农地担保操作难实际上体现了法律规则供给不足。

（五）农地流转补贴的不足

实践中发现的问题是：农地流转补贴名为补贴实际已经异变为奖励——对组织农地流转村委会或村干部的奖励、对流入土地面积名列前茅之规模经营主体的奖励。例如，《淮上区关于加快农村土地流转推进现代农业建设的实施意见》（淮政〔2012〕48号）规定，“‘十二五’期间，县财政每年安排农村土地流转专项奖补资金，用于全县农村土地流转经营主体奖补。从2011年起：（1）对当年新增受让土地面积达500亩以上不足2000亩，流转期限10年以上（含10年）的，按每亩不低于100元的标准，由县政府一次性给予奖补；（2）对当年新增受让土地面积达2000亩以上不足10000亩，流转期限10年以上（含10年）的，按每亩不低于200元的标准（其中市100元/亩），由市、县政府分别一次性给予奖补；……”由此，不仅使部分规模经营主体为了“套曲”农地流转补贴盲目扩大流入面积——而适宜的规模经营并非面积越大越有效率，导致规模适中但未名列前茅的规模经营主体无法获得农地流转补贴，在一定程度上可能会偏离财政资金的公共政策目标，而且还会引发下列问题：奖励一次性给予后，如果农地受让方没有经营到10年怎么办？

三、提高蚌埠市农地流转质量的具体建议

除继续推进土地承包经营权确权颁证、积极落实土地承包关系“长久不变”、保障土地承包经营权继承外，应当从家庭农场（即家庭经营）、入股合作社（即合作经营）、防范工商资本下乡引发的风险等多个维度，创新农业经营体系；从农地担保和农业补贴的视角，构建农地流转和规模经营的保障机制。

（一）家庭农场及其组织形式的合理界定

促进家庭农场的发展首先要合理界定家庭农场，明确其组织形式。建议制定《蚌埠市家庭农场登记办法》，具体规定家庭农场的设立条件（或登记条件）及其组织形式。首先，具体认定条件应包括家庭农场的设立主体、经营主体（包括雇工）、经营规模、经营范围、土地承包经营权的取得方式及流转期限等方面。其次，在组织形式方面，从个人独资企业比个体工商户规范化程度更高的制度优势、2013年《浙江省人民政府办公厅关于支持个体工商户转型升级为企业的意见》等类似规范性文件的出台以及“建议取消个体工商户的概念”等学术观点看，[4]应引导家庭农场主要采取个人独资企业和有限公司的组织形式。显然，如果家庭农场采取了个人独资企业或公司的组织形式，家庭农场亦具有企业经营的性质。但是，家庭农场鉴于其家庭经营的特征，不宜包括非家庭成员以入股方式流入土地经营权，否则其他农地入股者亦参与经营，享有决策权，与家庭经营的定位不符。

（二）农地入股合作社的制度构造

目前，实践中土地承包经营权入股已经表现出兼具出租与出资双重属性即属于债权性流转，契合了土地承包经营权“两权分离”的主导思路。也惟有按照“两权分离”的思路，才能合理解析、构建土地承包经营权入股实践中的下列制度：[5]（1）出资制度。即以土地承包经营权之经营权或预期收益而非土地承包经营权本身入股；农地股出资额不计入合作社出资总额，仅作为利益分配和亏损承担的分享依据。（2）利益分配。尊重并采纳土地承包经营权入股实践普遍采取的“固定保底收入+浮动分红”式利益分配规则[6]，以及土地承包经营权股的固定保底收入每隔若干年上调一定幅度的约定。由是观之，具有租金性质的“固定保底收入”使入股在一定程度上表现出租赁的属性。固定保底收入实际上是基于土地承包经营权入股之双重属性中的租赁属性产生的交易的对价，而浮动分红则是将租赁属性视为一种特殊惠顾的惠顾返还。（3）亏损承担。合作社终止时，应当将入股的土地承包经营权退还给原承包农户，即不能将入股的土地承包经营权作为合作社的责任财产或破产财产；土地承包经营权入股者应以其他财产或者土地承包经营权流转收益承担责任。（4）组织属性与立法模式。农地入股的合作社仅仅是基于土地承包经营权的特殊社会功能，在出资与产权性质、利益分配和亏损承担等方面，不得已突破《农民专业合作社法》对农民专业合作社的一种变异，但是并没有超出传统合作制的基本范畴。而且，基于专业服务的共性，《农民专业合作社法》一定程度的开放性以及节约立法成本、提高立法效率的考虑，农地入股合作社的立法可以而且应当纳入《农民专业合作社法》的框架，没有必要单独制定《农地股份合作社法》。故，理当效仿江苏、黑龙江、海南等诸多省市将土地承包经营权入股的合作社纳入《农民专业合作社条例》或《实施<农民专业合作社法>办法》的做法，积极建议修改《安徽省实施<农民专业合作社法>办法》，针对土地承包经营权入股合作社之出资制度、股权设置、利益分配、亏损承担、退社条件等设计或补充特殊条款。

（三）工商资本下乡之风险防范

建议制定《蚌埠市工商资本下乡参与农地流转规范管理办法》。重点规定：（1）工商资本下乡的市场准入标准。为防止工商企业擅自毁约，损害农民利益，应从经营者经营经历、资本制度、行业资质、经营范围等多方面对流转土地的工商资本下乡设置门槛，规范工商资本下乡的管理。（2）工商资本下乡参与农地流转的风险保证基金的建立。为防止工商资本提前抽逃，应责令参与农地流转的工商企业缴纳一定数额的保证金，以约束其经营行为、保障农地流转费用的正常支付。（3）工商资本下乡参与农地流转的监管，如，建立健全跟踪监管系统、农用地用途管制等，保护农民权益。

（四）农地担保的形式选择与构建

土地承包经营权担保的具体方式，宜采取土地承包经营权之债权性流转收益权质押，而非土地承包经营权抵押。理由是：（1）实践中所谓的土地承包经营权抵押，不是以土地承包经营权本身为担保客体，而是以流转收益权担保，而流转收益权又具有债权性质。在权利抵押与权利质押的二元权利担保体制下，以债权为客体的担保形式应是质押而非抵押。（2）十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）提出“赋予土地承包经营权抵押、担保权能”。既然《决定》将抵押（担保的具体形式之一）与担保并列表述，显然在抵押之外，亦不排斥质押等担保方式。事实上，诸多地方已经开始了以质押命名的实践，如2008年湖南省湘乡市《土地承包经营权流转收入质押贷款管理办法》、2010年浙江省慈溪市《农村土地承包经营权质押和林权抵押贷款管理办法（试行）》，等等。在“两权分离”的基础上，需要制定《蚌埠市土地承包经营权流转收益权质押管理办法》，从质押的各个环节进行系统的构建。

1.质押权人

应当借鉴西方发达国家在立法实践中形成的农地金融、合作金融和政策性金融有效嫁接的“三位一体化”的制度框架，将我国农地承包经营权融资担保、合作金融组织以及农业发展银行置于“三位一体化”的框架之下，进行有效嫁接或者统筹兼顾。[7]农地金融可以嫁接于农村信用合作社、农民专业合作组织内的资金互助社。对于农村信用合作社保持或者能够回归合作制并坚持合作制经营原则的地方，应当将农村信用合作社和农民专业合作组织内的资金互助社共同改造成农地金融的基层组织，借鉴美国经验构建多样化的合作金融组织体系；对于农村信用合作社难以回归合作制并坚持合作制经营原则的地方，应当大力组织、发展农民专业合作组织内的资金互助社，借鉴韩国和日本经验构建依托合作经济组织的内部合作信用机构，使其担当起农地金融基层组织的角色。同时，向上逐级构建县、省和中央层级的合作金融机构。

2.质押人的范围

抵押人可以是通过承包、转包、出租、转让、入股、互换或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式取得农村土地经营权的自然人、法人和其他组织。如此规定,既能满足尚未流转土地承包经营权的权利人，又可以满足规模经营主体的贷款要求，而且无论是原承包经营权人还是流转受让人，都可以设定“正在流转之期待收益权质押”和“尚待流转之期待收益权质押”。

3.质押同意权

既然土地承包经营权之收益权质押的处置方式是转让“债权性流转之收益权”而非土地承包经营权，《农村土地承包法》要求“转让须经发包方同意”的顾虑并不存在，那么农地流入方质押时，就无须取得发包方和原承包方同意质押的书面证明和同意处置土地承包经营权的书面承诺。但是，原承包方以“尚待流转之期待收益权”质押以及流转受让人以土地承包经营权之期待收益权质押，均须取得原承包方“同意债权性流转的承诺”。该承诺和质押登记正是质权人“取得一定债权( 债权性流转期待收益权) 的资格”的前提和保障。

4.质押标的的范围

土地承包经营权之收益权质押的标的只能是土地承包经营权之债权性流转期待收益权，既要排除物权性流转之期待收益权，也要排除土地承包经营权本身和地上( 下) 附着物。不动产及其附着物按各国通例又是抵押而非质押的标的。

5.质押标的价值的确定

既然质押标的是债权性流转之期待收益权，那么可以由当事人或者评估机构根据“年租地平均净收益 × ( 土地承包经营权的剩余使用年限—贷款期限) ”确定土地承包经营权的潜在价值，并将其作为授信贷款数额的依据。另外，为了充分保障质权人的债权安全性，有必要借鉴其他地方规范性文件规定的 60% ～70%的贷款率。而且，可以考虑将贷款率设定为质权实现时每年流转净收益的还款率。

6.贷款期限的限制

贷款期限不仅是影响贷款数额的一个主要变量，而且也是影响农民可能失去流转收益的期限长短的一个重要因素。为保证贷款到期后剩余承包期内的流转收益足以满足质押债权,应规定贷款期限不得超过土地承包经营权的剩余使用年限的二分之一。

7.公示方法与质押效力

考虑到土地承包经营权之收益权质押有“正在流转之期待收益权质押”和“尚待流转之期待收益权质押”之分，质权人在实现质权程序上的差异性以及质权人贷款的安全性，应当在规定质押登记生效的同时，亦要求“通知用于设质的债权的债务人，或者该债务人应当参加设质行为，以便设立的债权质权对设质债权的债务人能够产生对抗效力”。通过质押登记，防范并阻止质押人未经质权人同意私自流转土地承包经营权；通过设质通知，为质权人实现质权提供保障。另外，在以土地承包经营权“尚待流转之期待收益权”质押时，由于质权人债权实现的难度加大，质权人亦可要求借款人提供保证人等保障措施。

8.再质押和流转

在质押期间，应当禁止土地承包经营权之收益权再次质押，即使是原承包方以入股合作社的土地承包经营权之收益权质押后，亦不允许土地合作社再以该土地承包经营权之收益权质押，否则贷款期限和贷款率的限制性规定将被虚置，从而危及质权人债权的实现或者延迟其债权的实现。但是，允许流转有利于从“尚待流转之期待收益权质押”升级到“正在流转之期待收益权质押”，允许再流转有利于实现借款人流转收入的增加；不管是流转还是再流转又都将有利于质权人债权的实现。因此，质押期间不应禁止土地承包经营权流转或者再流转，只需征取质权人的同意并通知用于设质的债权的债务人( 即再流转受让人) ，以便设立的债权质权能够对其产生对抗效力。之所以须征取质权人同意，是因为土地承包经营权再流转后，将导致流转收益之支付人( 债务人) 变更，按照《合同法》债务转移的规定也应当经债权人同意。

9.转让和征收

既然不应禁止质押期间的再流转，当然也不应禁止土地承包经营权转让，更不能禁止土地承包经营权征收。但是，无论是转让还是征收，都会影响土地承包经营权之收益权的实现。因此，转让时应当取得质权人同意，征收时应当及时通知质权人； 而且土地承包经营权转让或征收的转让款、补偿款，应当向质权人提前清偿债务或者提存。

10.质权实现方式

土地承包经营权之收益权质押的实现方式主要有二： （1）以拍卖、变卖的方式转让土地承包经营权之债权性流转收益权；（2）直接向第三债务人取得土地承包经营权之债权性流转收益，或者要求质押人以转包、出租、入股等方式流转土地承包经营权并获取债权性流转收益。

（五）农地流转补贴之矫正

为了促进土地承包经营权流转及规模经营主体的形成，诸多地方政府对土地承包经营权流转的组织者（村民委员会、村干部等）以及农地流转面积超过一定标准或者流转面积名列前茅的规模经营主体给予一次性奖励。尽管名为补贴的奖励可以促进规模经营主体的形成，而规模经营主体亦可以通过提高粮食生产及农民收入实现补贴的公共目标，但是在农地流转非粮化现象严重的背景下，农地流转补贴实际上在一定程度上偏离了其应然的主要公共目标；而且，规模经营主体流入农地面积越大，就社会效益而言未必最优——结果是农地流转形成的并非规模最大但可能最优的规模经营主体却没有获得补偿，致使农地流转补贴的公共政策目标大打折扣。因此，农地流转补贴不应当仅仅关注流转的速度，更应当重视流转的质量、效益及其可持续性。在土地承包经营权“两权分离”的视野下，财政政策应当重补贴轻奖励，不应过分依赖财政奖励促进规模经营主体的形成，而应改为加大对农机具、化肥、农业保险、农业金融、农业技术、农业基础设施等方面的补贴力度，通过为规模经营主体提供更好的社会化服务提高规模经营主体的经营效益，以此促进农地流转及规模化经营主体的形成。

四、结束语

蚌埠市农地流转已经取得了显著成效，但是为了防范风险、规范农地流转，尚需加强制度建设。当前的重点是，除进一步推进土地承包经营权确权颁证、矫正或调整农地流转补贴方式之外，更应通过制定《蚌埠市家庭农场登记办法》、《蚌埠市工商资本下乡参与农地流转规范管理办法》、《蚌埠市土地承包经营权流转收益权质押管理办法》等规范性文件，乃至于建议修订《安徽省实施<农民专业合作社法>办法》，积极推进蚌埠市以及安徽省农地流转与农业经营体系创新的健康、持续发展。

[1] 杨露露：《蚌埠市土地流转总面积达180万亩》，http://news.hexun.com/2014-02-14/162146197.html，访问日期2014年2月14日。

[2] 杨露露：《蚌埠市土地流转总面积达180万亩》，http://news.hexun.com/2014-02-14/162146197.html，访问日期2014年2月14日。

[3] 《安徽怀远土改试点推进土地经营权作抵押贷款》，http://www.niwodai.com/view-diyadaikuan/article-4854516202

1.html，访问日期2014年2月14日。

[4] 李友根：《论个体工商户制度的存与废——兼及中国特色制度的理论解读》，《法律科学》2010年第4期。

[5] 参见高海：《农地入股合作社的组织属性与立法模式》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第1期。

[6] 《怀远县加快农村土地流转推进现代农业建设实施意见的通知》（怀政〔2012〕1号）亦要求以“股份合作形式流转时，对流转收益按股实行保底分红”；但是《淮上区关于加快农村土地流转推进现代农业建设的实施意见》（淮政〔2012〕48号）则规定“以农地入股的农民按股分红”。

[7] 参见刘红、高海：《农地金融、合作金融与政策性金融的立法嫁接——基于“三位一体化”的分析框架》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2012年第1期。