城镇化是现代化的必由之路，推进新型城镇化，对全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化具有重大的现实意义和深远的历史意义。当前，我国经济正进入以“中高速”、“优结构”、“新动力”、“多挑战”为特征的新常态，新型城镇化无疑是经济发展最大的潜力与动力所在。蚌埠在全面建成小康社会、重返全省第一方阵的征程中，必须用好新型城镇化这个强大引擎。

一、中外城镇化发展的比较与启示

城市是精神文明的载体和物质文明的实体，城市功能主要是居住、工作、交通、休憩。城市化是一个人口集聚的过程，发生方式主要有两种：集聚点的不断增加和单个集聚点的不断扩大。近代工业革命开始后，城市功能发生了质变，从农业文明时代的消费城市变成了工业文明时代的生产城市。变化体现在两个方面：一是城市人口结构变化了，工业人口和为工业生产服务的人口成为城市人口的重要组成部分；二是城市逐渐形成了工业区、居住区、商业和文化娱乐区等功能性分区。我们所讲的城镇化，就是指在工业化发展进程中，非农产业不断向城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移，农村地域向城镇地域转化，城镇数量增加和规模不断扩大，城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散融合的历史过程。

1、我国城镇化发展的历程

考古发现我国龙山文化时期就有城堡，从夏到早商时期就有城镇遗址，秦统一中国后中国古代都城—郡城—县城三级城镇体系初步形成，城镇经济空前繁荣，城镇规划有重大突破，唐代长安、宋代临安、明清北京人口都达到100万。自唐代到明代城镇化率一度在10%左右，到1843年中国城镇化率跌落到5.1%，到1949年城镇化率上升到10.6%。中国古代城市是在以农为本的文明框架内兴起的，决定城市命运的不是商业，而是政治，所以中国古代城市对农村地区的集聚的扩散功能不强，虽然城市在政治上统治乡村，但“乡村在经济上统治城市”。

中国的城镇化进程加快，出现在1978年改革开放以后，1978年城镇化率为19.5%，2013年达到53.7%。大致经历了三个发展阶段，第一阶段为1978～1992年，该阶段的城镇化以农村改革为起点，以全面开放为主要动力，1984年，国家出台了农民工进城务工的政策，开启了政府对劳动力流动政策的改革。城镇化率从17.9%提升至27.5%；第二阶段为1992～2002年，该阶段的城镇化发展模式是以工业化带动城镇化为起点，以城镇土地市场化为主要动力，克服了城市建设资金不足和就业容纳能力低的限制，城镇化率从27.5%上升到39.1%；第三阶段为2002～2012年，该阶段的城镇化以产业升级为基础，以政府经营土地为主要动力，多元化协调的城镇化发展模式成为指导城镇化发展的重要方针，城镇化率从39.1%上升到51.3%。

2、我国城镇化发展的特点

改革开放以来，各地探索出了许多独具特色的城镇化模式，如农民造城模式、工业兴镇模式、农业发展城镇化模式、综合发展城镇化模式等，形成了许多有益的地方经验。但在城镇化建设取得巨大成就的同时，也暴露出不少问题，那种传统的以经济发展为中心目标，以外向型工业化为中心动力，以地方政府为主导，以改变土地用途为主要内容，以规模扩张为发展方式，以物质资本大量投入为驱动要素的城镇化模式已不可持续。主要表现，一是土地城镇化快于人口城镇化;二是“半城市化问题”突出。所谓“半城市化”是指农村人口向城市人口转化过程中的不完整状态。2012年，我国城镇化率的官方统计数据为52.57%，但这其中，城镇户籍人口占总人口的比例不到36%。其隐含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇。这部分农民兄弟虽离开了农村，但又没有真正融入城市，由此形成了独特的“半城市化现象”;三是城镇化结构不合理。结构不合理主要表现为“大的太大，小的太小，缺乏中间环节”。按照霍利斯·钱纳里的理论，一国的工业化率达到30%时，城镇化率可以达到40%左右；工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。目前我国的工业化率已经接近40%，但城镇化率才刚刚突破50%，同等工业化水平下，我国的城镇化率比世界平均水平低20%左右。

3、国外城镇化发展的几种模式

城镇化的模式与世界各国经济政治体制、经济发展及人口、土地资源等条件密切相关。不同国家有不同的城镇化模式，研究并借鉴国外城镇化过程中的经验和教训，对于提高城镇化发展质量，推动我国城镇化健康稳定发展具有重要意义。

美国：完全市场化的自由放任型城镇化发展模式。美国在推进城镇化时坚持市场主导，政府很少进行干预。随着工业化的快速发展以及运河、铁路等交通条件的改善带来的西进运动，市场机制的作用得到充分发挥，市场需求作为城镇化的主要动力，催生了大大小小的城镇。美国1970年城镇化率超过70%，现阶段超过90%。由于交通和通迅业的发展，规模的扩大、流动率的增长以及人口密度的降低已经成为当代美国城市发展的主要特征。由于缺乏必要的政府干预和调控来加以引导，城镇的发展某种程度上处于无序自由放任状态，向多中心分散结构发展，城市化呈分散型、郊区化模式，城市人口密度明显下降，人口及产业向郊区扩散，在有效缓解“都市病”困扰的同时，造成了过度郊区化，导致中心城市空洞化，带来了公共资源的严重浪费。现阶段美国普遍认识到过度郊区化带来的危害，提出了新城市主义和精明增长理念等新发展思想。

西欧：市场机制发挥主导作用，政府通过法律、行政和经济等手段适当引导。值得注意的是，这些调控是有限的，推动城镇化的主力仍是市场机制。城镇化早期由于人口过快聚集而带来住房、就业、疾病、犯罪、卫生等一系列问题。英国出现了严重的环境污染和致命疾病的流行，德国出现了严重的住房短缺。因此西欧国家政府采取了相应对策。一是制定法律法规和公共政策规范城市医疗卫生和基础设施建设。英国颁布《公共卫生法》《工人阶层住房法》等。德国建立市民广泛参与的住宅建设制度，颁布一系列法规来规范交通等市政基础设施和公共设施建设。二是政府职能向城市管理和公共服务为主转变，通过提供大量的服务有效缓解了社会矛盾。三是制定规划为城镇化提供指导。德国通过《区域规划指导原则》提出要促进区域间城镇协调发展。

拉美：畸形发展，属于典型的过度城市化，城市规模不断膨胀，造成了许多“不可持续发展”的问题。拉美地区平均城市化率达75%，部分国家超过80%，城市化水平达到西方发达国家水准，但经济水平远远落后。拉美国家取得民族独立后未能发展起自身的民族工业支撑经济，工业化严重滞后于城镇化；再加上政府长期忽视农业和农村地区建设，加剧了城乡差距和贫富差距。过度城市化导致收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等一系列“不可持续发展”的问题无法得到解决，产生恶性循环，形成了“拉美陷阱”或“拉美化”问题。另外，一些发展中国家在城镇化进程中大城市发展较快，但城市人口急剧膨胀，相应的就业、住房等基本公共服务落后，两极分化和贫富差距拉大，城市里出现贫民窟，社会矛盾激化，“大城市病”较为突出，有拉美化倾向。

日韩：亚洲模式的城镇化。日本和韩国在城镇化过程中，吸取美国和欧洲一些国家的经验，并结合本国国情，有很多创新性的做法。其中集中优先开发大城市、都市圈是日韩城镇化的鲜明特点。日本和韩国实行了工业化强力推动和政府积极引导相结合来推进城镇化，并且由于土地狭小、资源匮乏，在具体路径选择上均实行了以都市圈、大城市为主体的高度集中开发模式。这种高度集中型城镇化模式也带来经济过密与过疏的矛盾和问题。一方面，大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化;另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足等问题突出。

印度：与我国发展阶段接近的城镇化。印度是世界上第二人口大国，和我国发展阶段也比较接近。印度农村人口向城市的迁移，主要是由农村贫困的推力所致，而不是由城市繁荣的拉力所致。这个特点可以概括为“贫困推动的城市化，而不是人口迁移推动的城市化”。其城市化的经验和教训，对我国城镇化的健康发展具有重要的启示。

4、国外城镇化发展的借鉴作用

任何一个国家的城镇化水平必须遵循该国该地区社会经济发展的条件与基础，遵循一定历史时期内的客观发展规律。外国的经验表明，城镇化进程必须是健康稳定发展的，依照一定的城镇建设质量和符合区域经济发展规律，循序渐进，逐步提升现代化水平。一是城镇化更尊重经济社会发展规律。城镇化过快过慢都不行，谨防“过度城镇化”现象。拉美城镇化“过度”的特点，导致城镇化与工业化严重失衡，不可避免地造成了该地区出现诸如收入分配严重不公、贫富两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等社会问题。二是推进城镇化关键是统筹城乡发展。城镇化不能“以牺牲农业为代价”。我国是一个农业人口占绝大多数的农业大国。农业、农村和农民问题始终是我国改革开放和现代化建设的根本问题。三农问题的根本出路在于统筹城乡经济发展，推进城镇化进程要富裕农民必须减少农民，要繁荣农村必须推进城镇化，这是世界各国走向现代化的必由之路。当前推进城镇化的健康发展要高度重视进城务工人员的现实需求，创造条件，帮助进城务工人员实现“市民梦”、“安居梦”、“创业梦”三大梦想。三是强化政府对城镇化的指导。城镇化意味着城市管理和公共服务已成为政府日常行政的主要内容，从规划制订起就要放眼长远。规划是城镇科学发展的先导，规划先行，可以大大减少城镇化进程中社会问题的冲击。美、日城市发展史表明，一个良好的分层次发展的规划是城镇化健康发展的必然需要。制订规划要有创新意识和发展眼光，要注意城镇化规划与区域规划相结合、城市形态规划与产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合。四是提升城镇的综合承载能力。在推进城镇化的过程中，要切实改变城镇土地利用粗放的模式，使城镇建成区扩张的速度与其吸纳人口增长的速度基本保持一致，按照集约高效的要求，提高国土空间利用效率，增强城镇的可持续发展能力。五是形成多极多层次的城镇体系。借鉴美、日、欧的经验，发挥中心城市在我国可持续城市化过程中的重要作用，将推进新型城镇化与主体功能区战略相结合，优化城市布局、增强城市功能，把加强中小城市和小城镇建设作为重点，促进不同区域大中小城市和小城镇协调发展，形成有序分工、优势互补的空间布局。六是坚持工业化和城镇化的“双轮驱动”。诱发城市化过程的基础性手段有两个，公共住房和就业机会提供。城镇化发展的关键是产业支撑，通过产业创造就业，实现产城融合发展。坚持以工业化、产业化、信息化为动力，走内涵式发展的城镇化道路。

二、新型城镇化的特征与内涵

党的十八大以来，习近平总书记多次从战略和全局的高度，深刻阐述了城镇化建设的一系列重大理论和现实问题，提出了一系列新思想、新观点、新要求,为推进新型城镇化提供了遵循、指明了方向。今年颁布的《国家新型城镇化规划》指出，中国特色新型城镇化道路的丰富内涵，即以人为本、四化同步，优化布局、生态文明、文化传承。在年初全国推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，国务院总理李克强总理指出，“新型城镇化是关系现代化全局的大战略，是最大的结构调整，事关几亿人生活的改善。在经济发展进入新常态下，城镇化面临巨大的挑战和机遇，从发展战略上，由一般性的战略上升为国家战略，从过去见物不见人到以人为本的转变；从发展动力上，由过去产权的分离到向四化同步转化，工业化、信息化、城镇化、农业现代化，一个都不能少；发展方式上，由过去的粗放向集约方式转变，把生态文明融入城镇化的全过程。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是城市、城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的“新”，概括起来表现为“六新”，即新核心、新理念、新支撑、新方式、新布局、新动力。

第一，新在注重“以人为本”的核心上。从城镇化到新型城镇化，“新型”二字体现在城市内涵的提升，核心是以人为本。过去的城镇化对人重视不够，造成土地城镇化与人口城镇化分离，人口城镇化明显滞后于土地城镇化。结果，城镇规模越来越大，进城人员越来越多，但真正享受到城镇发展成果的人增加不多。目前我国仍有2亿多进城农民工没有享受到城镇居民待遇。新型城镇化要从根本上改变以往见物不见人的弊端，以人为核心展开，最终实现“人的无差别发展”。首先，降低城镇准入门槛，解决好进城务工人员的身份和待遇问题，使具备条件者成为市民。其次，通过城镇化减少农民，为留在农村的农民致富创造条件，同时以城镇化成果反哺农村，改善农民生活。再就是，协调好新进城人员和城镇原有居民的利益关系，通过发展实现共赢。

第二，新在注重“包容发展”的理念上。包容性发展，就是为农村和城镇居民提供均等的机会和服务，使城镇化成果惠及所有人群。首先是统筹城乡发展，破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，形成以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。其次是改革户籍与福利合一的社会管理制度，逐步实现城镇财政支出和公共服务产品供给对所有居民无差别、全覆盖。提高城镇的承载能力，为进城务工人员提供更多的就业机会和更好的生活环境。再就是坚持提升城镇现代文明与保护乡村传统文明并重，积极发展具有历史记忆、文化脉络、地域特色、民族特点的特色城镇,体现差异性，倡导多样性，防止千城一面。

第三，新在注重“四化同步”的支撑上。工业化是发展的动力，农业现代化是发展的根基，信息化为发展注入新的元素和活力，城镇化是一个载体和平台。“四化”同步相辅相成，融合互动，从而推动现代化建设的进程。这里面有四层内容：一是 “四化”协调互动，缺一不可；二是需要产业积聚促进产城融合，尤其是需要通过服务业发展和科技进步来推动；三是统筹城乡和城乡一体化需要城镇发展来带动；四是城镇化发展不是要消灭农村、农业、农民，而是要注重三农问题的解决，增强农村文明的传承能力。

第四，新在注重“空间形态”的布局上。从全国范围看，过去的城镇化单纯追求城市建成区面积的扩张，形成了“摊大饼”式的发展模式，引发了城镇化发展中很多社会、环境等方面的突出问题。走新型城镇化道路，要求我们必须走内涵式发展的路子，也就是说，不是城市建得越大越好，也不是人口聚集得越多越好，而是要做到人地相宜、人城相宜、人业相宜，既要扩大城市人口的规模和总量，同时又要做到基础设施和城市生活相匹配。按照现有主体功能区规划，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，引导和控制人口的选择性流动，防止少数城市规模过大的“马太效应”发生，使城镇化的布局和形态与各地区的资源环境承载能力相匹配。

第五，新在注重“生态文明”的方式上。在传统的城镇化经济下，大城市快速无序膨胀，造成了许多环境和社会问题，空气质量很差、水体受到污染、交通拥堵不堪，这种城镇化是难以为继的。习近平总书记对推进新型城镇化建设强调，要“慎砍树、少填湖，让人看得见山，望得见水，记得住乡愁”，十分形象而准确地概括了生态文明理念在城镇化建设中的要求。因此，要将生态文明建设融入城镇化全过程，从顶层设计开始就要考虑人与自然、人与社会、人与人之间和谐发展。在产业发展、城镇建设中贯穿生态文明理念，尽可能减少对自然界的干扰和损害，把城镇建设成为环境优美宜人、公共服务健全、文化氛围浓厚、社会和谐稳定、生活方便舒适的宜居城镇。

第六，新在注重“制度创新”的动力上。城镇化不仅仅是一个城镇建设开发过程，而且是一个涉及众多方面的复杂的系统工程。以往推进城镇化更多地把重点放在城镇硬件建设上，有的甚至见物不见人，积累了许多问题。推进新型城镇化，应更加重视制度、体制等软件建设和改革。必须贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，增强改革推动力，加强制度的顶层设计，积极探索城乡土地使用制度的创新，统筹谋划和大力推进户籍制度、土地制度、社会保障、财税金融、行政区划等方面的改革，加快消除制约城镇化健康发展的体制机制障碍。

迈入新常态的过程，也是经历“三期叠加”阵痛的过程。经济保持中高速的增长，有效益、有质量的增长，必须把服务业作为一个重中之重来抓。城镇化为服务业的发展提供了重大的历史机遇，城镇化意味着大量人口的增长，大量农民变市民，为整个服务业提供了巨大的需求空间。此外，城镇化在很大程度上意味着以工业为主转向服务业为主转变，为服务业发展提供了巨大的动力。城镇化建设由单纯的发展经济到提供服务的转变，也为服务业提供了制度上、政治上的支持。加快新型城镇化进程，从短期看，有利于拉动当期需求，顶住经济下行压力；从中长期看，有助于改善经济发展基础、优化居民扩大消费的环境，进而推动经济结构和城乡区域结构的优化，以及相关体制机制的完善。

三、我市城镇化发展的现状与机遇

（一）基本状况

近年来，市委、市政府以科学发展观为指导，以建设皖北中心城市为目标，坚持城乡统筹发展，“四化”协调推进，城乡面貌明显变化，城镇化进程明显加快，综合承载能力和社会保障水平不断提高，正走出一条独具皖北特色的城镇化发展之路。全市城镇化水平由2000年30.71%提高到2013年的48.2%，其中城镇户籍人口占总人口比率为34.7%。居全省第7位，明显低于全国53.7%的平均水平。

1、城镇规划体系进一步完善。2010年在全省率先编制完成了《蚌埠市城镇化发展规划（2011—2015）》，明确了城镇化发展水平、城镇发展战略、城镇等级规模结构。并同步编制完成55个乡镇总体规划、村庄布点规划、重点中心村建设规划，强化小城镇建设的规划引导。围绕建设皖北中心城市，启动完成了《蚌埠市城市总体规划（2012—2030）纲要》修编，争取在2030年将我市构架为城市220万人口，面积220平方公里的城市规模。今年，又确立了以“363”框架为引领推进城市集约发展的总体实施方案，即“三环六轴三带”城市发展框架。目前，我市已经形成了中远期发展相结合，城乡发展相统筹的城镇规划体系。

2、城镇经济实力进一步增强。城市要素集聚功能、生产功能、管理功能、服务功能和创新功能得到进一步强化。2013年，全市实现地区生产总值1007.85亿元，人均GDP31482元（折合5164美元），比上年增加3483元。三次产业结构由上年的17.8:50.0:32.2调整为17.1:51.2:31.7，其中工业增加值占GDP的比重为45.3%，比上年提高1.3个百分点。人均GDP31482元（折合5164美元），比上年增加3483元。

3、城镇综合承载力进一步提升。近三年，城市固定资源投资快速上升，2013年完成固定资产投资近1000亿元，增长21.6%，高于全省平均水平0.7个百分点。2013年底，城市人均住房建筑面积28.9平方米，接近2015年30平方米目标。城镇交通、通信、供电、供水、供气、污水处理、防灾减灾等现代化城镇基础设施体系进一步完善，城镇综合承载力进一步提升。城市人均道路面积15.85平方米，城市自来水普及率97.6%，基本上已经完成2015年目标；城市污水处理厂集中处理率达到90.2％，超过2015年规划预期目标（85％）。

4、城镇科教文卫等社会发展水平进一步提高。城镇居民的文化素质和文明程度明显提高。2013年，义务教育普及率99.95%，已经完成了2015年95%的目标；高中阶段毛入学率93.18%,完成了省下达的指标。全市农民参合率100%，城市社区卫生服务人口覆盖率达100%。每万人拥有床位数43.63床,每万人拥有卫生技术人员数42.52人。

5、城镇生态文明建设进一步有序推进。总体上生态发展目标都是超额提前完成，全市建成区绿化覆盖率34.8%，超出了2015年33%的目标，提前完成2015年规划预期；人均公共绿地面积9.49平方米，超过2015年8平方米的发展目标；城市污水集中处理率97.53%，在2011年就已经完成目标；城市生活垃圾无害化处理率76.5%（市区100%），与目标值85%还有一定的距离。

（二）主要问题

当前，我市已步入工业化、城镇化快速发展阶段。伴随着发展步伐的加快，我市城镇化过程中也出现了许多不容忽视的问题。

1、中心城镇带动效应不够。虽然我市“十二五”规划中明确提出：“以错位发展和彰显特色为原则，市区、县城与中心镇形成功能互补、分工明确、联系密切的有机整体”，但蚌埠市区与县城经济联系不够紧密，没有建立分工协作关系。市域范围包括1个地级市（辖4个区）、3个县城城关镇、33个建制镇、19个乡集镇，共计57个城镇和集镇规划单元。三个县域城镇体系，除县政府所在城关镇外，其它城镇超过1万城镇人口的仅占30%。从整个市域的角度来看，中心城区与县城之间、县城与县城之间、各中小城镇之间的联动效应较弱，难以形成经济聚集效应和真正意义上的城镇群发展状态，迫切需要从统筹协调发展的高度，通过城镇个性、产业特色、文化理念、布局形态等方面的塑造，加快调整城镇功能定位，建成集群发展、互补互动城镇新体系。

2、城乡规划管控不严。规划是引领城市建设发展的总纲，近年来，我市在城镇化建设中，编制了一系列控制性规划,也取得了很大的成效。但由于长期以来对农村规划重视程度不够，主要工作精力都放在了城区规划上，存在村镇规划编制层次低，规划覆盖面窄，规划的权威性、严肃性不强等问题。集镇总体规划修编整体滞后，且基本没有编制详细规划和专项规划。由于规划的滞后和规划管理力度不大，“骑路建设”的集镇多，形成“马路经济带”，占田建房、随意建房的情况十分突出，严重影响小城镇的规划和建设。由于机构、经费等多方面原因，导致城镇规划控制管理弱化，监管执法不到位。有的地方规划严肃性不足，在实际建设中随意变更规划现象大量存在。尤其是在农民建房审批工作上，乡村规划编制和管理还没有到位。该建房的农民不能及时审批没有地方建，不该建房的到处乱建。

3、城乡统筹力度不足。目前，随着工业化、城镇化的加速推进，产业不断向城市集中，城区土地不断扩张，由于城市基础设施和公共服务设施建设滞后，加上城乡二元体制的约束，造成人口与产业集聚难以协调，城镇化与产业非农化不够同步。城镇从建筑表像看起来是“城镇化”了，但实质没变，农村的生产、生活方式没有发生根本改变，而且城镇管理者和居民也多数没有在意识上实现从“县”到“市”、从“乡”到“镇”的根本性转变。推进新型城镇化建设的重点是农业转移人口的市民化。虽然目前我市城镇化率已达48.3%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%左右。大量生活在城镇里的农民工没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的现象。

4、城镇产业支撑不强。目前我市镇域经济规模普遍较小，发展模式粗放、产业结构相似、缺乏鲜明特色，难以形成产业集聚。城镇缺乏大产业、支柱产业支撑，发展推动力不足，这是造成城镇发展水平低的根本因素。尤其是三县镇域工业园区规划起点不高，标准偏低，园区规模普遍偏小，土地利用粗放，存在圈地闲置现象，厂区建设质量不高，形象不佳。另外，基础设施配套不够完善，项目承载能力不强，缺乏大项目支撑带动，难以聚集人气，产城一体化发展模式短期内很难形成，制约了新型城镇化的发展。

5、城镇建设管理要素不全。由于城镇建设所需资金量大，虽然财政投入逐年增加，又采取了多种形式吸纳社会资金，但从总体上看，筹资渠道还不宽、办法还不活，资金不足问题已成为制约城市发展的“瓶颈”。随着工业化、城镇化的加速推进，土地资源供应不足。全市每年仅有5000亩左右，基本用于蚌埠市区重点建设项目用地；城乡建设用地增减挂钩项目周转指标，不能跨县级范围用于城市建设；单独选址项目用地指标一般仅针对土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区以外选址进行建设的建设项目用地，在一定程度上制约了城镇化用地的需求。同时乡镇在城镇建设、管理方面，缺少机构和人员，职能与承担责任不相匹配。

（三）面临机遇

新型城镇化一手托着工业化、信息化，一手牵着农业现代化，牵一发而动全身，带动作用明显。据测算，每增加1个城镇人口，可以带动10万元以上固定资产投资，拉动3倍于农民的消费支出。当前，蚌埠面临推进新型城镇化的诸多有利条件，中原经济区、合芜蚌自主创新综合实验区等发展的战略平台持续支撑，省委、省政府先后出台《关于建设皖北“四化”协调发展先行区的意见》、《关于促进皖北地区又好又快发展的若干意见》给予皖北发展更大支持力度。省委、省政府根据《安徽省城镇体系规划（2012-2030年）》提出“全省形成近期‘一圈一带一群’、远期‘两圈两带一群’的城镇空间结构”，一群就是“皖北城市群”，从全省城镇体系布局看蚌埠功能和职能定位：蚌埠为全省区域性中心城市，皖北地区核心城市、淮合芜宣城市（轴）带的重要节点城市，建设华东地区综合交通枢纽和先进制造业基地，打造特色鲜明的现代化山水园林城市，是皖北地区对接长三角的领军城市，辐射带动皖北发展作用不可替代。同时，蚌埠还承接着长三角一体化、淮河生态经济走廊以及京沪高铁等多重叠加优势。可以说，推进新型城镇化，既有国家层面战略指引，又有省级层面规划支持，机遇难得、不容错失。近期，国务院研究明确全国62个市、县、镇和2个省（江苏、安徽）纳入国家新型城镇化综合改革试点带来的极大机遇。市委提出重返全省第一方阵、全面建成小康社会的多项指标与新型城镇化直接相关、建设皖北中心城市本身就是新型城镇化的重要内容。这就要求我们，推动蚌埠实现新起点上新跨越，必须把推进新型城镇化作为关键抓手之一。

四、推进新型城镇化的对策与建议

新常态下，平稳较快发展成为经济发展的阶段性特征，同样城镇化也需适应新常态的时代背景。根据省委、省政府加快蚌埠皖北中心城市建设的战略定位，首先是做大做强中心城区，带动三个县城和小城镇发展，形成富有蚌埠特色的的城镇体系。

第一，要着力解决“城镇合理布局”的问题。在新型城镇化的视角下，空间布局决定区域发展方向和功能定位，产业布局引导人口空间流动。城镇化是一个不可逆的过程，要坚持规划先行，统筹设计，一张蓝图干到底。一是坚持中心带动。围绕建设皖北中心城市目标，继续实施“东进、西联、南拓、北跨、中优”的城市空间布局战略，以淮河为轴线，实现拥河发展、环湖集聚，加速建设与产业布局相协调的功能片区，快速拉开城市框架。重点开发湖东新城、淮上新区、滨湖新区、城南新区，加快高新技术产业园区拓展区、蚌埠工业园拓展区、长淮临港产业园等产业集中区建设，拉开城市布局框架。加快蚌怀、蚌凤同城化发展，构建以蚌埠市主城区为核心，怀远、凤阳县城为两翼，沫河口、马城、曹老集等为工业卫星城镇的跨区域的大蚌埠都市区。二是推动轴带发展。大力实施蚌埠“363”城市发展战略框架，以淮河、迎河、张公湖、燕山路绿廊、龙子湖构建生活、生态环；以中环线及沿线地区构建产业、物流环；以宁洛、京台、蚌五三条高速及沿线地区构建快速连通、绿化防护环；以朝阳路—迎宾大道、延安路、解放路、淮上大道、东海大道、黄山大道等六条城市主干道及沿线地区构建城市发展轴线；以主城区与三个县城连接的国省干道及沿线地区构建蚌怀、蚌固、蚌五市县统筹发展带。 促进公共服务设施向内环沿线集聚，产业配套设施向中环沿线集聚，交通服务设施向外环沿线集聚，商业商务设施向六轴沿线集聚，严格控制城市建设的无序蔓延。打造中心市区服务业若干个功能区，辐射带动三县形成“1小时服务业经济圈”。三是坚持节点提升。重点把培育建设中心镇作为推进新型城镇化的战略节点，落实扩权强镇的各项措施，推动人口集聚和产业发展，促进城镇服务功能向农村延伸和集镇开发。扩大县城和中心镇规模，赋予县城和小城镇更多经济社会管理权。加快产业与各种生产要素的有效整合，鼓励和支持有条件的乡镇创建工业集中区和农民创业园，因地制宜发展工业、旅游休闲、农副产品加工、物流商贸、农村服务等产业，培育壮大优势特色产业。继续推进龙亢农场全国发展改革试点镇、鲍集镇、新集镇、新马桥镇等一批重点镇建设，每个县每年重点发展2-3个中心镇、5-10个中心村，为农民就近转移创造条件。同时建设好美丽乡村，推进基础设施城乡一体化、公共服务均等化建设，将乡野田园打造成农民的家园、市民的公园、游人的乐园，让农民享受城市的生活品质，让市民感受乡村的田园气息。

第二，要着力解决“人口如何聚”的问题。人是城镇化的核心。西方发达国家的城镇化是先有产业集聚，而后人口自然集聚，而我国的城镇化正相反，重点关注人口集聚的相关问题，产业没有受到足够重视。让农民在家门口就业，必须有企业提供产业支撑。加快建立和完善有利于吸引农民有序迁入城镇、平等享有各类保障、能够充分就业或保有稳定收入来源等方面的制度体系，努力使城镇化的过程成为体现以人为本的过程，真正做到进得来，更要住得好融得进。据2000年和2010年两次人口普查分析，蚌埠市域人口规模增长缓慢，农民异地城镇化率在10%左右。由此可见，就地转移农业人口市民化任务艰巨。一要提升城镇承载力。优先推进公共基础设施、公共服务机构、公共交通运输、保障性住房、金融服务、社会保障等区域一体化发展，引导人口、资本和产业向县城和重点镇集聚。坚持棚户区改造“六有”模式，鼓励、引导企业和社会资本参加公共租赁和廉租住房建设，加快构建符合市情的保障性住房体系。优先对退出农村宅基地的农民家庭提供城镇保障住房，对农民进城购房的作为首套房享受相关政策，推进住房公积金制度向农民工覆盖。二要鼓励就业创业。坚持城乡一体化就业制度，将农业转移人口纳入城镇就业服务和政策扶持范围，引导就业者转变就业观念，提高就业能力。实施“孔雀计划”，鼓励外出务工人员返乡就业。加大创业扶持力度，继续完善信贷、税务、技术等服务，促进农业转移劳动力自主创业。坚持社会、市场化发展方向，构建政府引导、社会参与、个人受益的新型农民工就业培训体系，每年新增就业和创业人10万人以上。三要加快户籍制度改革。全面放开县城及县以下城镇户籍准入，实行“零障碍”自主迁移；到2020年城镇户籍人口占比达到42%（目前约为30%）；取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。加强对农业转移人口的权利保障，农民在享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”的同时获得城市户籍。2020年实现全市城乡户口一元化。

第三，要着力解决“用地怎么供”的问题。土地问题是城镇化进程中躲不开、绕不过的坎。从各地实践看，破解新型城镇化建设中遇到的土地瓶颈制约，唯有在体制机制创新上狠下功夫，依靠改革释放最大红利。一要创新供地机制。落实好“人地挂钩”政策，小城镇建设用地增加与转移农村人口落户相挂钩，有序扩大县域城镇建成区规模，推进工业化、城镇化和现代化农业协调发展。探索工业园区参与土地整治整村推进，整理的土地指标出让给工业园区使用。科学确定年度农村集体建设用地减少规模和城镇建设用地增加规模，每年通过土地整治整村推进和空心村改造新增建设用地5000亩以上，每年通过人地挂钩新增建设用地指标约1.5万亩。同时要在尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，探索增减挂指标市内流动等办法，建立起有利于城镇发展和农民进城落户的土地供给机制。二要集约节约用地。城镇化发展对地的需求最为迫切，但发展不等于新增加建设用地，关键在于城乡统筹和集约用地。采取财政、税收、金融等政策措施，推进闲置和低效利用土地二次开发，努力提高土地投入产出效益。三要保护土地权益。顺应土地制度改革的形势和要求，在严格坚持用途管制的前提下，进一步加强土地权益保护，着力抓好农村承包地、宅基地、林地、农房确权登记发证工作，建立健全节约集约用地制度和土地有偿使用制度。建立宅基地有偿获取、使用权转让、抵押、担保制度，建设农村宅基地交易平台，允许农民采取转让、出租和抵押等方式处置宅基地使用权。探索农村集体建设用地入市、保障性安置房建设、土地征用补偿办法，提高农民承包地、住宅和集体建设用地等财产性收益分配比重，研究近城镇集体建设用地参与经营性项目开发的有效形式。

第四，要着力解决“钱从哪里来”的问题。随着城镇化步伐的加快，需要我们进一步开拓思维，创新理念，推动城市经营良性健康发展。一要建立多元融资机制。进一步调整市县（区）财政支出结构，将更多资金投向产业园区、中心镇基础设施、公共服务建设，推动建立以财政为基础、政府融资平台为主渠道、土地增值收益为补充，引导民间投资、产业资本投入和企业参与城镇建设的投融资服务体系。二要发挥金融杠杆作用。最近，国务院常务会议提出由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券。这项措施，不仅为城镇化建设增添了一条新的资金来源渠道，而且有利于规范和管理政府举债行为。要紧紧盯住这些新动态、新举措，分析研究国内外通过债券融资方式推动城镇建设的成功经验和做法，努力在债券融资等领域实现一些新的突破。扩大企业债券发行规模，争取发行市政债券、项目收益债券，提高资产证券化水平。三要鼓励社会资本参与。进一步放宽准入，对一定期限内经营收入能平衡建设和经营成本，就要依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作，政府（包括政府投融资公司）不再与民争利。对一定期限内虽有经营收入，但无法完全收回建设和经营成本，或是虽可基本实现“保本微利”，就要通过建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资人获得合理回报创造条件。推进城镇供水、供气、供热等公用设施及保障房实行PPP模式运营。对小城镇来说，要坚持整镇开发的思路，吸引大企业参与，提升小城镇整体建设档次和配套水平。

第五，要着力解决“产城如何融”的问题。产业化创造供给，城镇化创造需求。没有产业，就会陷入城市空心化，难以持续发展。没有足够吸纳就业能力，农业人口就难以真正进入城镇。因此，必须把产业发展贯穿于新型城镇化建设的全过程，以产业的大发展促进就业的快增长。一要以新型工业化带动新型城镇化的一体发展。牢固树立产业兴城理念，加快培育和壮大适合各自实际的优势特色产业，不断增强城镇吸纳转移人口就业能力。坚持产业发展与城镇建设并举，培育和壮大产业，创造更多就业机会，同步实现产业聚集与人口聚集，繁荣城镇市场和经济，避免出现有城无市的“空城”和有人无业的“闲城”，实现以城聚产、以产兴城、产城联动、融合发展。二要加快服务业与新型城镇化的融合发展。服务业是推进新型城镇化的加速器。要充分发挥服务业最大就业容纳器的作用，适应居民消费需求多样化，着力发展文化旅游、现代物流、电子商务等高成长性服务业，推动房地产业、商贸流通业等传统支柱服务业转型升级，培育发展健康服务、教育培训、商务服务、科技服务、养老及家庭服务等新兴服务业，显著扩大产业规模和就业规模。三要促进农业现代化与新型城镇化的协同发展。要调整农业结构，转变农业增长方式，加快农村土地经营流转，推进农业规模化、集约化经营，解放农村生产力。要积极发展都市生态农业，创新现代农业新型业态，走就近就地城镇化的路子，带动人口向城镇集中。同时，要抓紧建立完善促进产城融合发展的财税政策体系、金融政策体系，全面深化工商登记改革，为促进产城融合创造更加公正公平的发展环境。

第六，要着力解决“城乡怎么统”的问题。统筹城乡发展，是推进新型城镇化的基本特征和内在要求。当前统筹城乡工作的主要着力点在农村，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加快城乡一体化发展的体制机制。一要实现基础设施同步。加快基础设施向农村延伸，以农村道路、饮水安全、清洁能源、环境整治、信息畅通为重点，推进交通、通讯、供水、供电、供气、垃圾及污水处理等基础设施向农村延伸覆盖，促进城乡基础设施衔接互通、联网共享。加快小城镇和农村中心村配套设施、农村信息网络平台、现代流通体系建设。强化基础网络末梢建设，打通中心村、自然村与建制城镇之间联系，研究建立全域公交服务模式，实现村村通公交目标。二要实现公共服务同步。加大教育、卫生、养老等公共服务的供给能力，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与城市大体相当的公共服务。采取定点学校，相对就近入学的办法，确保进城务工人员随迁子女零障碍入学，对随迁子女拨付与城市学生同等标准的综合经费。实行统一的城乡医疗救助制度，重点提高新农合待遇标准，逐步实现城镇职工医保、城镇居民医保与新农合“三险合一”。建立制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四个统一”的城乡居民基本养老保险制度，将符合条件的被征地农民纳入城镇职工养老保险。三要实现社会治理同步。农民进城，最主要的是生活方式的彻底转变。顺应发展新形势，强化城乡之间的联系，建立城乡综合服务管理平台，建立健全工作沟通、协调机制，创新和完善乡村社区治理机制、群众工作机制，提高城乡社会治理水平。

第七，要着力解决“特色如何彰显”的问题。新型城镇化协调发展，是自然与人文互相融合、现代元素与传统文化互相结合，应当体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，既要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，同时融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。一是突出文化特色。特色，是城镇的魅力。文化是城镇的灵魂。要延续淮河文化、大禹文化、汉文化、大明文化等重要历史文脉与记忆。重点建设固镇县城为楚汉文化名镇、五河县城为“水文化之都”、怀远县城为“圣贤文化”的休闲度假之城。恢复重建长淮卫千年古镇，建设“大明文化”“大禹文化”“淮河风情”等诸多主题文化公园，建设好大禹文化风景区，重点开发和复制历史文化村镇，突出历史文化特色和现代文化元素，弘扬花鼓灯、泗州戏等民间文化艺术，不断丰富城镇化建设的文化内涵。二是突出生态环保。要将生态文明理念贯穿城镇化全过程，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构；以创建国家生态文明示范区为目标，依托省级生态文明先行示范区优势，重点加强环境治理、生态文明、资源综合利用等建设。推进森林城市创建工作，扩大城镇绿色空间，加强城市绿道、公园绿地建设和景观营造。结合“三线三边”环境综合整治，打造展示城市形象的绿色长廊和道路绿网。坚持不懈推进节能减排和保护生态环境，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，治标治本多管齐下，朝着蓝天净水的目标不断前进。三是突出尊重民意。通过城镇化，让居民有好的生活环境和较高的生活质量，这是城镇化的内在要求。要融入让群众生活更舒适的理念，在促进城乡一体化发展中，注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

第八，要着力解决“城镇科学管”的问题。城镇发展三分在建，七分在管。一要实现管理规范化。按照“条块结合、统筹协调、合理分工、重心下移、以块为主、属地管理”的原则，加快建立城市规划、建设施工、城市各功能运作体系的设计、运行、管理的一整套完整的体系和“部门联动、市区联动、运转高效、保障有力”的城镇管理执法体系，从根本上解决多头管理职能交叉、权责不清、推诿扯皮的问题。二要实现管理科学化。学习借鉴国内外成功经验，强化治污、交通、卫生、绿化、供排水、治安等方面的动态管理和服务，减轻或避免各种“城市病”的发生。要积极推进数字化城管工作，通过信息技术的集成应用，积极推进智慧城市和低碳生态城镇建设，加快构建城市信息管理系统，建立与之相适应的管理运行体制，努力达到精确、敏捷、高效、全时段监控和全方位覆盖的城市管理效果，逐步实现城市管理精细化、全时段、全方位覆盖。三是实现管理市场化。城市管理的主体力量在市场，市场化是城市管理发展的必然选择。政府管理既不能缺位，也不能错位、越位。凡是企业和社会组织能做好管好的事，要放手交给企业和社会组织去做，最大限度地降低政府管理成本，调动社会参与城市管理的积极性。要准确把握公众需求，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，以购买的方式交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务数量和质量向其支付费用。

适应新常态、把握新机遇，加快新型城镇化进程，需要有历史耐心,不要急于求成。各级干部特别是领导干部要深入学习推进新型城镇化的政策知识和先进经验，牢固树立市场在资源配置中起决定性作用的理念，用科学态度大力推进城镇化建设、管理和机制创新，不断提高领导新型城镇化工作的能力和水平。要有功成不必在我的胸襟、一张蓝图绘到底的定力、一任接着一任干的韧劲，久久为功，善做善成。