近年来，怀远县认真贯彻中央、省、市脱贫攻坚工作要求，不断完善兜底保障制度体系，持续提高各类兜底保障水平，切实强化政策落实，坚持问题导向，强化专项治理，做好兜底保障与脱贫攻坚有效衔接。2014年以来，全县累计发放城乡低保、特困供养等资金和各项补贴达7.4亿元，其中2020年1—6月份共发放各类兜底保障资金和补贴0.99亿元，社会救助工作对保障困难群众基本生活、维护社会稳定发挥了重要作用。
为做好社会兜底保障助推脱贫攻坚工作，怀远县民政局始终树牢“民政为民、民政爱民”工作理念，紧紧围绕县委县政府脱贫攻坚决策部署，坚持高站位，以务实作风，勇于担当，创新三四五六工作法，切实维护困难群众权益，较好完成了兜底保障任务。
一、加强组织领导，紧盯兜底目标
一是根据人员变动，及时调整了民政行业扶贫工作领导小组，为做好兜底保障工作提供组织保证；
二是加强政治理论学习，提升班子履职能力。县民政局党委始终把理论学习放在重要位置，系统学习了中央、省、市、县有关扶贫政策文件，重点学习习近平总书记关于扶贫开发和脱贫攻坚的重要讲话精神，提升领导班子和工作人员的政治理论水平，树牢了打赢脱贫攻坚战的必胜信心；
三是结合民政工作实际，紧盯精准兜底保障目标，定期开展行业扶贫研判工作，确保扶贫措施更有针对性和实效性。
二、完善制度体系，织牢兜底网络
为进一步做好我县社会救助体系建设，先后出台了《怀远县城乡居民最低生活保障实施办法》、《怀远县特困人员救助供养实施办法》、《怀远县临时救助实施办法》等基础性社会救助政策文件，结合脱贫攻坚新形势、新需要，全面建立村级民政协管员制度和纠错容错机制，救助保障向末端延伸。进一步明确将政府为建档立卡贫困群众发放的政策性扶贫资金、救助类资金和提供的公益性岗位收入，不计入家庭收入；因参与产业扶贫、入股扶贫合作社、自主创业等扶贫项目进行的工商登记，以及因扶贫搬迁或征地拆迁原因，贫困家庭按政策规定新建或购置的房产，不作为申请低保的限制条件，让基层工作人员更加有章可循，让兜底保障更加科学精准。
三、优化简化申办流程，创新三四五六模式
“3”：三合一模式，针对取消低保的低保贫困户，逐户排查，发现有返贫风险的家庭，启用该模式，优化掉：入户调查照片、民主评议、公示、经济状况核对，只需提供：家庭情况核查表、四方会谈、申请人个人声明三种材料，其中四方会谈由乡镇分管民政的领导牵头，扶贫站、民政所、村委会分别签名表达态度。县局接到三合一的材料。即予以审批。此法审批效率高，基层比较认同，当事群主也比较满意。
“4”：四方会谈，针对个别家庭符合保障条件，但一些材料或证据短时间难以取得，启用此种模式：由乡镇分管民政的领导牵头，扶贫站、民政所、村委会分别就当事群众的家庭情况作出说明，共同构成该户家庭的整体情况，便于县局及时审批，不再纠结于个别材料而影响审批时限。
“5”：五人鉴定组模式，针对失能人员的鉴定难而设计的工作方法。对于需要进行体能鉴定的特困对象，由乡镇分管民政的领导牵头，民政所、中心卫生院、村委会干部、包组干部五人组成鉴定组及时上门进行鉴定，鉴定后报县局备案，以便及时方法护理补贴（集中供养的特困对象的鉴定，则由乡镇分管民政的领导牵头，民政所、中心卫生院、院长、相关护理人员组成）。
“6”：六方研判，针对一些跨区域的困难群众，家庭情况难以调查，由县民政局牵头，扶贫局参与指导，相关乡镇分管同志，相关村干部，现场会商，将当事人家庭人口、土地、病残、子女、住房等情况汇总起来共同研判，作出审批的结论。方便了群众，解决了一些普通方法难以解决的问题，受到基层好评、群众的称赞。
四、强化“四个衔接”，促进保障精准
作为“五个一批”的重要组成部分，兜底保障是全面建成小康社会的底线制度安排，是打赢脱贫攻坚战的最后手段，也是解决深度贫困问题的必要举措。截止目前，我县剩余建档立卡贫困人口当中，多为因病致贫、因残致贫，超过一半的贫困群众是小学和文盲程度，这其中还有不少重病患者和贫困老人等深度贫困人口。这些残疾人、孤寡老人、长期患重病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众，可以说是贫中之贫、困中之困，只有采取农村低保、特困供养等政策性兜底保障，才能解决他们的特殊困难。民政部门不断加强与扶贫部门的沟通协调，发挥好综合性保障与助残扶贫牵头作用，做到“政策、标准、对象、管理”四个衔接。
标准衔接方面：建立我县农村最低生活保障标准与扶贫标准动态调整机制，确保农村最低生活保障标准始终高于扶贫标准，进而实现标准衔接，完成“两线合一”工作。2016年以来，为保障好困难群众基本生活，按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，我县连续5次提高城乡低保、特困供养保障标准和补助水平。农村低保标准从每人每年3180元提高到每人每年7920元；农村特困人员已由每人每年3600元逐年提高至每人每年8910元（分散集中同一标准），较好托起基本民生保障底线。
对象衔接方面：民政、扶贫根据各自识别程序，搞好交叉互认，确保把符合条件的困难群众，分别纳入低保或扶贫范围。以驻村工作队长和村（居）委书记为第一责任人，对所辖区域内困难人员进行地毯式排查，走到每一户、见到每一人，建立排查登记台帐。对因病、因学支出型贫困家庭、发生重大变故家庭，因户制宜将符合保障条件人员纳入保障范围，必要时启动审核审批绿色通道，防止“漏保”。全县共排查村（居）382个，排查困难群众56122户129080人，新纳入低保1635户3271人，基本实现了动态管理和应保尽保。
政策衔接方面：根据扶贫不断深入推进，先后与县扶贫办联合提请县政府办公室转发了《关于低保制度与扶贫开发政策有效衔接实施方案的通知》，重点是强调低保与扶贫的衔接，将符合条件的建档立卡贫困户及时纳入低保；会同县财政局下发《怀远县农村居民最低生活保障实施办法》，进一步说明低保政策的基本规定，应保尽保的政治站位；转发《安徽省民政厅关于进一步加强最低生活保障工作的通知》，针对低保操作规程运行规程中基层反映的问题，做进一步修改完善，主要是按户施保与按人施保的关系，民主评议的绿色通道等；会同县扶贫办、县财政局转发了《省民政厅、财政厅、扶贫办关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》，主要体现在脱贫攻坚期内可给予建档立卡贫困户12个月的渐退期、其他群众6个月的渐退期的新规定；印发了怀远县2019年低保对象和特困人员年度复核及孤儿回访工作实施方案，在年度复核、回访过程中，进一步主动发现符合低保、五保、孤儿条件的建档立卡贫困户及时纳入；会同县财政局下发《关于进一步规范临时救助工作的通知》，对于脱贫后家庭又因病、因灾、因其他紧急意外情况发生的困难，进行临时救助，确保其生活不出现大的问题，稳定脱贫成效；2019年起乡镇实行临时救助制度，当年下发给乡镇临时救助备用金40.51万元，用于乡镇级的紧急救助工作，且明确委托乡镇负责审批；继续推进特困人员集中供养改革，进一步规范乡镇敬老院的护理区，将建档立卡贫困户中的失能人员作为供养重点；切实维护贫困户中孤儿、孤儿中贫困户基本生活，各类孤儿救助费用全部调整至每人每月1050元的基础上， 建立孤儿保障动态管理机制；下发了关于开展低保专项治理的通知，目的是开展逐一走访，切实保障应保障的群众等。对不计收入项目、房产和重特大疾病家庭认定等进行明确，全面建立村级民政协管员制度和纠错容错机制，救助保障向末端延伸。持续巩固摘帽县脱贫成果，做到摘帽不摘政策、摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，对实现就业的建档立卡贫困户，给予农村低保6-12个月的渐退期，增强其就业稳定性，有效防止返贫。
管理衔接方面：认真贯彻落实行业扶贫任务要求，通过与扶贫部门加强管理衔接，着力发挥行业脱贫兜底保障作用，实现了社会救助“应保尽保、按户施保和动态管理”，有力保障了困难群众基本生活。一是每年定期、不定期开展困难群众摸底排查、信息核对等工作，重点针对建档立卡贫困对象，在摸清工作底数的基础上，做到保障对象有进有出，补差水平有升有降，防止“应保未保”和“一兜了之”问题的发生，为精准扶贫兜底提供详实准确的数据支撑。二是以县扶贫局提供的建档立卡贫困人员名单为依据，将未脱贫的建档立卡贫困对象作为日常管理工作的重点，实行“重点关注”和“因人制宜”：对完全或部分丧失劳动能力，导致无法依靠产业扶持和就业帮助等措施实现稳定脱贫的重度贫困家庭，原则上实行整户纳保，坚持兜底救助；对不适宜整户纳保家庭中的重病患者、重度残疾和三级精神、智力残疾对象，以单人保形式纳入农村低保范围，助力实现“保障一人，脱贫一家”。三是积极发挥“一门受理、协同办理”作用，通过明确部门职责、办理程序、办理时限，及时把符合条件的建档立卡贫困户纳入相应社会救助范围，同时畅通双向工作机制，由扶贫部门具体认定，确保将符合条件的民政救助对象纳入建档立卡贫困户范围。四是依托村（居）委会熟悉村情、民情的优势，配备了民政协管员，指导其协助做好本村救助对象、贫困对象的发现报告、申请审核、动态管理和政策宣传等工作，为贫困群众申请各项政策打开绿色通道，强化基层管理的衔接力度，畅通了政策执行的“最后一公里”。
五、存在问题及打算
一是兜底对象精准识别机制有待规范完善。根据《社会救助暂行办法》和省级层面出台的最低生活保障工作操作规程，有些应该纳入扶贫兜底保障的对象，其收入按照低保制度设定的经济收入核算办法核算后，却不符合现行农村低保保障标准，按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的保障兜底要求应实现与扶贫的有效衔接。但在实际低保评定中，存在群众家庭收入核算难、家庭财产状况界定难、收入在低保线附近的群众认定难、民主评议与群众需求完全一致难等问题，非主观故意的“错保”和“漏保”问题仍然难以绝对避免。少数基层干部对特困人员供养政策理解执行不到位，惯性思维难以短时间纠正，习惯性地把“年满60岁、无儿无女”作为判定特困供养条件的两条刚性指标，对“无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的”政策把握不准或者不敢把握，个别特困供养对象年龄不够60周岁，但实际上是精神二级残疾，又无法定供养人，调查发现仅仅享受低保待遇，这样的政策落实是不精准的，严格说存在“政策不精准落实”问题。残疾人认定没有实现全覆盖，部分行动不便、自主意识差的残疾人由于没有主动维权意识，不懂得申办，不明白办理残疾证的补贴政策仍有遗漏。二是兜底保障措施有待完善。扶贫与低保“两线合一”有待明确，全省脱贫线与农村最低生活保障线之间有差异，虽然低保线高于扶贫线，但在脱贫时间上存在不一致，兜底工作如果严格按照各村脱贫时间节点实现“两线合一”，极易引发新的矛盾。低保家庭因病致贫返贫现象突出，医疗救助后真正收入不高的家庭，其负担仍然很重。受传统思维和近年来危房改造政策的影响，特困供养对象的集中供养率不高，集中供养率的降低又带来护理人员队伍的更新迟缓，需求不高。医疗保障和住房改善成为兜底保障难点，临时救助、医疗保险的作用发挥有待创新，分散供养特困供养对象的晚年护理、精神慰藉、临终关怀成为社会的痛点，有政策、少温度的短板依然存在。同时，困难群众救助涉及民政、残联、卫计、教育、住建、人社等多部门，救助帮扶项目需要整合，避免多头重复救助或者救助碎片化。三是兜底保障管理服务有待加强。社会救助工作量大面广，乡镇经办人员少，不能适应工作需要。社会救助政策名目多，对象标准各不相同，政府相关部门独立运作，部分基层人员不能准确理解执行政策。四是激发内生动力还有差距。习总书记说，“只要有信心，黄图变成金”，人穷不能志短，扶贫必先扶志。没有比人更高的山，没有比脚更长的路。幸福不会从天降，好日子是干出来的。既要富口袋，更要富脑袋。事实上，部分群众还存在“等、靠、要、懒”等现象，甚至出现“越穷越光荣”、“争不到低保没本事”等消极思想。
针对上述问题，我们建议：
1、完善兜底保障对象识别认定机制。进一步完善兜底对象标准，重点保障低保贫困户、低保户、特困供养对象、孤儿，对低保贫困户采取阶段性施保。使用12个月的渐退期是适合基层实际的，建议长期有条件地推行。严格规范各类兜底对象识别认定程序，建立相互衔接而不是脱节的、及时的而不是拖延的申请、调查、评议、审批联动机制，要坚持将共同生活人口、家庭收入状况、家庭财产状况、支出状况的全面核查作为基础的、核心的识别环节，民主评议作为参考，加强全过程监督管理，尽量减少评定过程中的主观因素，实现公开公平公正。全面准确执行特困供养对象的评定标准，认真落实“法定赡养、抚养、扶养义务人家庭人均收入低于最低生活保障线或者其法定赡养、抚养、扶养义务人是低保对象或特困对象的可认定为无赡养、抚养、扶养能力”的政策，消除主观意识造成的特困供养漏保问题。积极主动做好协调服务，组织工作服务队进村入户为重度残疾人等特殊困难人群提供政策咨询、证件办理等服务。
2、完善和整合保障措施。省市县分别制定出台后扶贫时代的兜底保障政策、规定，使基层有章可循。完善农村低保、特困供养制度，坚持分类施保、动态管理，积极落实对分散供养特困对象的护理保险制度，采用社会化方式解决他们的晚年、病中、临终护理与关怀。对当年收入超过低保标准但收入尚不稳定的建档立卡贫困户，使用渐退政策，防止悬崖效应和返贫风险。进一步完善农村特困供养机构（敬老院）、儿童福利院、残疾人康复机构等，持续提高特困人员集中供养水平。落实好困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴等政策，加大贫困群众临时救助力度。
3、提升兜底保障管理服务水平。完善财政分级配套政策，将兜底保障所需资金列入各级财政预算，为兜底保障工程提供可靠的资金保障。加强县、乡、村三级救助队伍建设，鼓励发展壮大社会救助志愿者服务队伍，帮助困难群众在物质脱贫的同时实现精神健全。建立部门数据互通、信息共享，维护和使用好申请救助家庭经济状况核对系统，实现动态监测管理，工作机制有效衔接，确保救助对象不重不漏。进一步完善部门联动机制，整合各扶贫项目、资金，将零散的、碎片化的扶贫政策集约统筹，形成兜底保障合力。及时更新社会救助“一站式”服务窗口的人员和制度，方便群众办事。将所有社会保障救助政策项目梳理汇编成册，加大宣传力度，引导群众依法依规理性寻求救助帮扶。
